КОММЕНТАРИЙ К ВОДНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И ФЗ "ОБ ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКАХ,
СОЗДАННЫХ НА ВОДНЫХ ОБЪЕКТАХ"

А.В. МАЗУРОВ

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

В предлагаемом комментарии учтены и прокомментированы все положения как самого ВК, так и актов Правительства, МПР и иных ФОИВ, связанные с использованием и охраной ВО, прилегающих к ним земель и лесов. Использованы акты по "водным" вопросам, принятые органами субъектов РФ и ОМС, десятки наиболее значимых и интересных судебных решений, в основном высших судов, об оформлении и осуществлении водопользования, о получении и застройке ЗУ около ВО и по смежным с ними вопросам. В связи с умолчанием в ВК о пограничных и трансграничных для России ВО в комментарии значительное внимание уделено международно-правовым документам по вопросам использования и охраны их водных ресурсов.
Многие вопросы использования и охраны ВО получили решение только в подзаконных актах. Причем в некоторых случаях подзаконные акты не только развили, но и, по сути, разъяснили и дополнили чрезмерно общие, фрагментарные, а то и пробельные положения ВК.


Тем не менее именно ВК должен стать основой использования и охраны ВО, прилегающих к ним земель, а также охраны земель от вредного воздействия вод на длительное время. После него в области использования и охраны ВО утвержден целый ряд документов программного характера, в том числе:
1) Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года - утверждена распоряжением Правительства от 27 августа 2009 года N 1235-р;
2) Концепция федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" - утверждена распоряжением Правительства от 28 июля 2011 года N 1316-р;
3) Федеральная целевая программа "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах" - утверждена Постановлением Правительства от 19 апреля 2012 года N 350;
4) Федеральная целевая программа "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы - утверждена распоряжением Правительства от 22 декабря 2010 года N 1092;
5) План мероприятий Минприроды России по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года - утвержден Приказом МПР от 29 декабря 2009 года N 428.
Некоторые интересующие широкий круг лиц вопросы - о собственности на пруды, переоформлении водопользования по новым правилам и др. - решаются Вводным законом, а не ВК. Судя по номерам Вводного закона и ВК, первым Президент подписал Вводный закон. Более чем на полгода раньше ВК Вводный закон вступил в силу. Только во Вводном законе, а не в ВК, есть положения переходного характера, действующие до 2015 года. Поэтому в предлагаемом издании комментируется сначала Вводный закон, затем ВК.
Непосредственное влияние на застройку ВО оказывает ФЗ "Об ИЗУ". В некоторых случаях заинтересованным в водопользовании лицам может понадобиться его соблюдать, в ряде случаев он может стать основой для законного способа "обхода" требований ВК. В связи с этим комментарий к нему дается после Вводного закона и ВК, в одном издании, с перекрестными ссылками.
Комментарий имеет преимущественно практическую направленность. Тексты использованных в комментарии документов взяты из системы "КонсультантПлюс" либо с официальных сайтов.

А.В.Мазуров
Сентябрь 2012 г.

3 июня 2006 года N 73-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ВОДНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федерального закона от 14.07.2008 N 118-ФЗ)

Статья 1

Комментарий к статье 1

Принятие к новому кодексу закона о введении его в действие, а также введение в действие нового кодекса с 1 января типично для важнейших законов последних лет.
Необходимо подчеркнуть, что с 1 января 2007 года вводился в действие только ВК. Вводный закон, за исключением его статей 12 и 19, вступил в силу со дня первого официального опубликования (статья 21 Вводного закона), то есть с 5 июня 2006 года.

Статья 2

Комментарий к статье 2

ВК применяется к тем отношениям (правовым, жизненным ситуациям), которые возникли после его введения в действие, то есть с 1 января 2007 года. К отношениям, возникшим до 1 января 2007 года (например, на основании договора пользования ВО, заключенного в соответствии с прежним Водным кодексом РФ), в том числе в период со дня официального опубликования ВК, и продолжавшимся после 1 января 2007 года, его положения должны применяться к отношениям, возникающим после 1 января 2007 года.

Статья 3

Комментарий к статье 3

Статья 3 Вводного закона называет ФЗ и их отдельные положения, которые утратили силу с 1 января 2007 года. Все названные положения ФЗ, кроме последнего, представляли собой прежний Водный кодекс РФ с последующими изменениями.
Что касается абзаца восьмого подпункта "б" пункта 6 статьи 23 ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, то он вносил изменения в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним обособленные ВО, расположенные в пределах территории субъекта РФ, а также имущество, необходимое для их обустройства, могли находиться в собственности субъектов РФ. Данное положение действовало лишь с 1 января до 5 июня 2006 года и, учитывая длительные сроки оформления прав на недвижимость, вряд ли успело послужить за это время основой передачи всех обособленных (от других ВО) ВО в собственность субъектов РФ. Его отмена означает отказ в предоставлении ВО (кроме некоторых прудов-копаней и обводненных карьеров исходя из статьи 7 Вводного закона) в собственность субъектов РФ.

Статья 4

Комментарий к статье 4

1. Статья 4 Вводного закона обусловлена отсутствием подобного положения в прежнем Водном кодексе РФ, что формально сохраняло на территории РФ действие Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик от 10 декабря 1970 года с последующими изменениями (при отмене Водного кодекса РСФСР 1972 года).
После разрушения СССР и принятия прежнего Водного кодекса РФ сохранение на территории РФ действия Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик могло не столько регулировать водные отношения, сколько порождать противоречия между ними. Непризнание Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик недействующими было пробелом Водного кодекса РФ. С 1 января 2007 года этот пробел был устранен.
2. Вводный закон, признавая бездействие на территории РФ норм водного законодательства, содержащихся в актах Союза ССР, не закрепил положение о приведении актов Президента и Правительства в соответствие с ним и с ВК, о сроках принятия нормативных актов во исполнение ВК, а также о действии государственных стандартов в области использования и охраны водных объектов, принятых в период действия Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик.
К 1 января 2007 года ранее изданные акты Правительства не были своевременно признаны утратившими силу, не все предусмотренные ВК акты Правительства были приняты к 1 января 2007 года. Несвоевременное принятие актов Правительства породило запоздание принятия нормативных актов МПР: по состоянию на 1 января 2007 года не был издан ни один Приказ МПР во исполнение ВК и правительственных постановлений, принятых в соответствии с ВК. В результате в течение практически всего 2007 года было невозможно оформление водопользования в соответствии с новыми правилами (из-за их отсутствия).
До сих пор содержание водного законодательства не позволяет отказаться от применения некоторых советских государственных стандартов, прежде всего ГОСТ 19179-73 "Гидрология суши. Термины и определения", утвержденного Постановлением Госстандарта СССР от 29 октября 1973 года N 2394, который содержит около двухсот определений понятий в области использования и охраны ВО. В частности, только в нем определяются виды ВО, упоминаемые в ВК (пруд, водохранилище и др.). В этой связи приведем в полном объеме письмо МПР от 20 марта 2009 года N 08-47/3181.

МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ЭКОЛОГИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО <*>
от 20 марта 2009 г. N 08-47/3181

--------------------------------
<*> Не приводится.

ФЗ от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ дополнял статью 1 ФЗ "О техническом регулировании" частью 4, которая устанавливала, что его действие не распространяется на отношения, связанные с применением мер по охране ВО курортов и ВО, отнесенных к местам массового туризма и массового отдыха. ФЗ от 21 июля 2011 года N 255-ФЗ изложил часть 4 статьи 1 ФЗ "О техническом регулировании" в новой редакции, согласно которой "настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды". Поскольку водные отношения - это отношения в области охраны ВО (часть 2 статьи 2 ВК), водные ресурсы - часть окружающей среды и содержатся в любом ВО, часть 4 статьи 1 ФЗ "О техническом регулировании" означает нераспространение ФЗ "О техническом регулировании" на охрану ВО и тем самым сохранение действия ГОСТ 19179-73 и других ГОСТ, регулирующих водные отношения.
Применение ГОСТ 19179-73 подтверждено также ГОСТ 30813-2002 "Вода и водоподготовка. Термины и определения", утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 12 ноября 2002 года N 409-ст.

Статья 5

Комментарий к статье 5

1. Статья 5 Вводного закона касается всех водопользователей, получивших ВО в пользование в соответствии с прежним Водным кодексом РФ. Такие водопользователи вправе (не обязаны) по своему усмотрению заключить договоры водопользования или обратиться с заявлениями о предоставлении ВО в пользование в соответствии с действующим ВК. Специально оговаривается, что при этом условия и сроки использования ВО могут быть изменены только по инициативе водопользователей.
Статья 5 Вводного закона нацелена на постепенный переход к новым водным отношениям. Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании к проекту Вводного закона, "переход от действующей лицензионной системы пользования ВО к договорным отношениям будет осуществлен постепенно, в срок до 15 лет, и не приведет к финансовым и экономическим последствиям для бюджетной системы и хозяйствующих субъектов".
Действующим ВК лицензирование водопользования поверхностными ВО не предусмотрено.
2. Принятие решений о предоставлении ВО в пользование или заключение договоров водопользования в соответствии с ВК прекращает действие не только прежних лицензий и договоров пользования ВО, но и решений Правительства и органов исполнительной власти субъектов РФ о предоставлении ВО в пользование. Они прекращают действие также по истечении срока действия ранее выданных лицензий на водопользование и договоров водопользования либо в случае прекращения права пользования ВО по основаниям и в порядке, которые установлены статьей 10 ВК (см. комментарий к ней).
После прекращения срока действия лицензий на водопользование и договоров пользования ВО водопользователи, желающие либо вынужденные продолжить свое водопользование, должны оформлять его по правилам ВК. Продление их действия, как это делалось Приказом Росводресурсов от 27 декабря 2006 года N 307 "О продлении сроков действия лицензий на водопользование" в условиях и на период отсутствия подзаконных актов, необходимых для оформления водопользования по новым правилам, теперь не допускается: все необходимые подзаконные акты для оформления водопользования по новым правилам изданы. По истечении срока действия прежних документов о водопользовании и его оформлении по новым правилам условия водопользования могут быть изменены.
Таким образом, ранее оформленные документы на водопользование могут прекратить действие в следующих случаях:
1) вступление в силу заключенного договора водопользования или решения о предоставлении ВО (его части) в пользование в соответствии с ВК, в том числе по инициативе и усмотрению водопользователя, если ему это выгодно;
2) незаключение договора пользования ВО до 1 января 2007 года при наличии лицензии на водопользование, поскольку прежний Водный кодекс РФ устанавливал, что "права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом" (часть первая статьи 46); после выдачи лицензии на водопользование заключение договора пользования ВО является обязательным (статья 58). Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 июня 2008 г. N ВАС-7005/09

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Балахничевой Р.Г., судей Воронцовой Л.Г., Ксенофонтовой Н.А., рассмотрев в судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью "Ворлдвью Файненшиал СиАйЭс" от 22.05.2009 о пересмотре в порядке надзора Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 27.02.2009 по делу N А40-14309/08-121-158 Арбитражного суда города Москвы
по заявлению Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, г. Москва (далее - управление) к обществу с ограниченной ответственностью "Ворлдвью Файненшиал СиАйЭс", г. Москва (далее - общество) о прекращении действия лицензии на водопользование серии МОС номер 640 вид БРДББ, зарегистрированной в реестре лицензий 07.04.2006, путем ее аннулирования.
Третьим лицом к участию в деле привлечено правительство Москвы
Суд

установил:

решением суда первой инстанции от 24.07.2008 заявленные требования удовлетворены, действие лицензии прекращено путем ее аннулирования в реестре лицензий 07.04.2006. Производство по делу в части требования о признании общества не приобретшим права пользования водным объектом прекращено в связи с отказом заявителя от этого требования.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2008 решение от 24.07.2008 отменено в части прекращения действия лицензии на водопользование серии МОС номер 640 вид БРДББ, зарегистрированной в реестре лицензий 07.04.2006, путем ее аннулирования. В этой части управлению отказано в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменений.
Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 27.02.2009 отменено Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2008 и оставлено в силе решение Арбитражного суда города Москвы от 24.07.2008.
В заявлении о пересмотре судебного акта в порядке надзора заявитель - ООО "Ворлдвью Файненшиал СиАйЭс" просит его отменить, ссылаясь на применение судом закона, нарушающего принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также на неприменение статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Рассмотрев заявление и материалы надзорного производства, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Судом установлено, что 07.03.2006 обществу была выдана лицензия на водопользование МОС номер 640 БРДББ на использование акватории реки Москвы (участок акватории площадью 2500 кв. м у Котельнической набережной на 163,14 - 163,08 км от устья, в 415 - 480 м ниже по течению от Устьинского моста.
Лицензионными условиями, являющимися приложением к лицензии, предусмотрена обязанность ответчика заключить договор пользования водным объектом и представить его на государственную регистрацию в управление.
Поскольку данное требование не было соблюдено обществом, управление направило в адрес общества предупреждение от 08.11.2007 N 01-06/617, а затем обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Статьями 46, 54 и 58 Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ в качестве обязательного условия пользования водными объектами предусмотрена обязанность заключения договора пользования водным объектом с последующим представлением его на государственную регистрацию.
Установив, что общество, получившее лицензию, не заключило договор пользования водным объектом, суд пришел к выводу о допущенных с его стороны нарушениях лицензионных условий и водного законодательства.
При этом суд апелляционной инстанции указал, что договор от 07.04.2006, заключенный между обществом и Московско-Окским бассейновым управлением, не свидетельствует о надлежащем соблюдении заявителем требований закона, поскольку управление в силу статьи 55 Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ не обладало полномочиями на заключение подобного рода договора.
Необходимость аннулирования лицензии в настоящее время, когда лицензирование водопользования отменено, обоснована судом кассационной инстанции со ссылкой на статью 5 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", в силу которой водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса Российской Федерации, сохраняют права досрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.
Довод заявителя о том, что статьи 54, 55 Водного кодекса Российской Федерации (1995 г.) не подлежали применению, поскольку эти нормы не соответствовали Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так как не были определены источники финансирования соответствующих полномочий субъектов при передаче им полномочий по заключению договоров пользования водными объектами, не принимается.
Судом применены нормы права, регулирующие гражданско-правовые отношения по поводу оснований на право пользования водным объектом, а межбюджетные правоотношения и вопросы финансирования (предоставления субвенций) находятся за пределами предмета рассмотренного судом дела.
Довод заявителя о применении судом статьи 58 Водного кодекса Российской Федерации (1995 г.) без учета положений статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации не состоятелен, поскольку исходя из предмета и основания настоящего иска правовое значение имеет не вопрос о том, по чьей инициативе должен быть заключен договор пользования водным объектом, а установление того факта, что такой договор не заключался.
Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта, судом не допущено.
Согласно части 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации только при наличии оснований, предусмотренных статьей 304 названного Кодекса.
Таких оснований судом не установлено.
Учитывая изложенное и руководствуясь частью 8 статьи 299, статьями 184, 301 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

в передаче дела N А40-14309/08-121-158 Арбитражного суда города Москвы в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора Постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 27.02.2009 по указанному делу отказать.

Председательствующий судья
Р.Г.БАЛАХНИЧЕВА

Судья
Л.Г.ВОРОНЦОВА

Судья
Н.А.КСЕНОФОНТОВА

3) истечение срока действия лицензии на водопользование и договора пользования ВО. Продление их действия либо выдача новых лицензий на водопользование действующим водным законодательством не предусмотрены;
4) прекращение прав пользования ВО по основаниям, которые предусмотрены статьей 10 ВК, то есть по основаниям, установленным гражданским законодательством, законодательством о недрах (для использования подземных ВО) и по решению суда за нецелевое использование ВО, использование ВО с нарушением законодательства или неиспользование ВО в установленные сроки.
Кроме того, принудительное прекращение права пользования ВО допускается в случаях необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд по решениям соответствующих органов, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Полагаем, что водопользование может быть прекращено и в случаях, когда лицензии на водопользование или договоры пользования ВО были оформлены (заключены и зарегистрированы) с нарушением действовавших во время их оформления правил. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 апреля 2011 г. N ВАС-2204/11

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Извлечение)

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Моисеевой Е.М., судей Козырь О.М., Полубениной И.И. рассмотрела в судебном заседании заявления отдела водных ресурсов по Саратовской области Нижне-Волжского бассейнового водного управления (ответчик), г. Саратов, от 03.02.2011 N 132 и Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов о пересмотре в порядке надзора Постановления Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2010 и Постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24.12.2010 по делу N А57-6101/2009 Арбитражного суда Саратовской области по заявлению главы крестьянского (фермерского) хозяйства Кузнецова А.В. к отделу водных ресурсов в Саратовской области Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - Отдел водных ресурсов, ответчик), комитету охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области о:
- признании недействительной лицензии серии от 31.10.2006 СРТ N 00523 в части водопользования прудом "Марамыгин", выданной Балаковской районной общественной организации "Общество охотников и рыболовов";
- и устранении препятствия в пользовании находящимся в долгосрочной аренде земельным участком площадью 9000 кв. м с кадастровым номером 64:05:13 02 01:0004, расположенным на территории Красноярского муниципального образования Балаковского района Саратовской области в четырех километрах северо-западнее села Красный Яр в районе озера Журавлево согласно постановлению главы администрации БМО от 30.01.2006 N 3032 и договору аренды от 27.11.2006 N 622.
<...>
Судом установлено, что в соответствии с постановлением главы администрации Балаковского муниципального образования Саратовской области от 30.11.2006 N 3032 "Об утверждении по итогам межевания проекта границ и предоставлении в аренду Кузнецову А.В. земельного участка с кадастровым номером 64:05:13 02 01:0004, расположенного в Красноярском муниципальном образовании в четырех километрах северо-западнее с. Красный Яр, в районе оз. Журавлево, для организации прудового хозяйства" заявителю предоставлен в долгосрочную аренду участок земли с естественным углублением на поверхности (пойменный овраг), который во время весеннего разлива затопляется паводковыми, дождевыми и талыми водами, площадью 90000 кв. м (9 га). На основании данного постановления был заключен договор аренды N 622 сроком на 25 лет.
С целью освобождения земельного участка от талых вод и последующего использования в соответствии с условиями договора аренды, заявителем была раскопана земляная плотина для спуска воды, которая в его отсутствие была восстановлена членами БРОО организации "Общество охотников и рыболовов".
Балаковская районная общественная организация "Общество охотников и рыболовов" мотивировала свои действия наличием у нее лицензии от 31.10.2006 СРТ N 00523 БВ/ПРБВ, выданной Нижне-Волжским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов, на водопользование прудом "Марамыгин" площадью зеркала 32 га.
Полагая, что нарушены его права, заявитель обратился в арбитражный суд с требованиями к ответчику о признании недействительной указанной лицензии и об устранении препятствия в пользовании находящимся у него в долгосрочной аренде земельным участком площадью 9000 кв. м с кадастровым номером 64:05:13 02 01:0004.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии в оспариваемой части лицензии Водному кодексу Российской Федерации, полагая, что пруд "Марамыгин" является федеральной собственностью и что указанная лицензия не нарушает прав заявителя.
Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что решение суда первой инстанции не основано на материалах дела и принято при неправильном применении норм материального права.
Ссылка суда апелляционной инстанции на Федеральный закон от 03.06.2006 N 74-ФЗ "Водный кодекс Российской Федерации" вместо Федерального закона от 16.11.1995 N 167-ФЗ "Водный кодекс Российской Федерации", на что указывает ответчик в кассационной жалобе, не привела к принятию ею неправильного судебного акта.
Суд признал, что земельный участок, в отношении которого проводилась экспертиза, относится к землям сельскохозяйственного назначения, и водный объект, входящий в его состав, является обособленным за счет насыпи, расположенной на указанном земельном участке, которая, в свою очередь, образована естественным рельефом местности, вследствие чего водный объект образуется за счет талых и подъемных вод.
Как установлено судом и усматривается из заключения эксперта, водоем, находящийся на арендованном главой КФХ Кузнецовым А.В. земельном участке, не является составной частью пруда "Марамыгин". Этот водоем является обособленным водным объектом, не имеющим гидравлической связи с другими водными объектами, включенными в реестр.
Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недоказанности расположения на спорном земельном участке водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и отвечающих характеристикам, установленным Водным кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра".
Отсутствие водных объектов, включенных в реестр в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, на используемом заявителем земельном участке подтверждает и выписка из кадастрового паспорта от 23.05.2007 N 05/07-975, согласно которой земельный участок, предоставленный в аренду заявителю, относится к землям сельскохозяйственного назначения, не включающим в себя земли водного фонда.
При таких обстоятельствах указание в спорной лицензии о водном объекте (пруде "Марамыгин") как объекте, включенном в реестр, право пользования которым предоставлено обществу, нарушает права истца.
<...>

В иных случаях после 1 января 2007 года прекращение водопользования, оформленного до 1 января 2007 года, не допускается. Между тем такие попытки предпринимались.
Например, в 2004 - 2006 годах в отношении только одной части акватории Москвы-реки - в границах города Москвы - лицензии на размещение различных плавсредств (дебаркадеров) получили более ста лиц. Срок действия лицензий по некоторым из них заканчивался в 2026 году. Многие из них плавсредства так и не установили. Тем не менее ОГВ Москвы и Росводресурсы пытались сократить число таких плавсредств.
Росводресурсами был издан Приказ от 8 мая 2008 года N 86 "О мерах по повышению эффективности действия Московско-Окского БВУ в части организации деятельности по контролю за соблюдением выполнения условий водопользования лицензий на водопользование, выданных Московско-Окским БВУ в период 2004 - 2006 гг. для размещения плавсредств на акватории Москвы-реки в границах города Москвы". Мэр Москвы Ю.М. Лужков неоднократно публично критически отзывался о таких плавсредствах. Подписанное им распоряжение правительства Москвы от 30 августа 2007 года N 1865-РП "О создании Комиссии при правительстве Москвы по регулированию вопросов использования акватории и прибрежных территорий ВО, расположенных на территории города Москвы, для размещения и эксплуатации дебаркадеров (плавсредств нетранспортного назначения) и иных объектов хозяйственной деятельности" (признано утратившим силу распоряжением правительства Москвы от 31 декабря 2009 года N 3437-РП) к основным функциям Комиссии недвусмысленно относило "рассмотрение вопросов о целесообразности их дальнейшего размещения". Возможно, тем самым преследовалась цель "более активного использования водных объектов в Московском регионе для осуществления внутригородских и пригородных пассажирских перевозок, в том числе с использованием маломерных судов" (из Концепции развития водного такси в Московском регионе, утвержденной Постановлением правительства Москвы от 27 декабря 2006 года N 1055-ПП). Тем не менее ФАС Московского округа принимал решения в пользу водопользователей (Постановления ФАС Московского округа от 3 сентября 2008 года N КГ-А40/8055-08, от 5 августа 2008 года N КГ-А40/6869-08 и от 23 сентября 2008 года N КГ-А40/8657-08).
Таким образом, действие ранее оформленных документов на водопользование сохранено на длительный срок. Поэтому начиная с 2007 года наряду с новыми договорами и решениями еще долго могут действовать лицензии на водопользование и заключенные в соответствии с ними договоры.
Пока остается нерешенным вопрос о преимущественном праве водопользователя, заключавшего и зарегистрировавшего до 1 января 2007 года "договор пользования водным объектом", предусматривавшийся прежним Водным кодексом РФ, на заключение "договора водопользования", предусмотренного комментируемым ВК. Разные наименования указанных договоров в прежнем и новом водных кодексах РФ могут быть истолкованы как допускающие отказ в преимущественном праве на заключение договора водопользования и тем самым - вовлечение водопользователя в получение права пользования ВО по результатам аукциона (см. комментарий к статье 16 ВК). Преимущественное право лица, получившего лицензию на водопользование до 1 января 2007 года, на заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении ВО в пользование после 1 января 2007 года водным законодательством не предусмотрено. Полагаем, что по своей юридической природе это идентичные договоры.

Статья 6

Комментарий к статье 6

Данное положение было актуально в основном во втором полугодии 2006 года, когда оно уже действовало, но принятый ВК еще не вступил в силу. Теперь предоставление ВО в пользование не должно противоречить ВК.

Статья 6.1

Комментарий к статье 6.1

Статья 6.1 Вводного закона относится к группе положений, введенных ФЗ от 14 июля 2008 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Дополнение ими Вводного закона и ВК свидетельствует о том, что первоначальная их редакция была далека от оптимальной, а по некоторым вопросам, в том числе по срокам разработки документов в связи с ВК, противоречила реальности.
Статья 33 ВК предусматривает, что именно в СКИОВО устанавливаются указанные в комментируемой статье лимиты и квоты. Приказом Росводресурсов от 13 декабря 2007 года N 251, то есть до ФЗ от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, утверждался график разработки СКИОВО на период до 2015 года.
Во исполнение статьи 6.1 Вводного закона принято Постановление Правительства от 10 марта 2009 года N 223.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 марта 2009 г. N 223

О ЛИМИТАХ (ПРЕДЕЛЬНЫХ ОБЪЕМАХ) И КВОТАХ
ЗАБОРА (ИЗЪЯТИЯ) ВОДНЫХ РЕСУРСОВ ИЗ ВОДНОГО ОБЪЕКТА
И СБРОСА СТОЧНЫХ ВОД <*>

--------------------------------
<*> Не приводится.

Во исполнение Постановления Правительства от 10 марта 2009 года N 223 издавались:
1) Приказ МПР от 30 июня 2009 года N 177 "Об утверждении формы заявки уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на установление квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квот сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности на период с 2010 по 2012 год и на период с 2013 по 2014 год";
2) Приказ МПР от 30 июля 2009 года N 238 "Об утверждении Методических указаний по установлению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квот сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации на 2010 год и последующие годы";
3) Приказ Росводресурсов от 25 февраля 2010 года N 32 "Об установлении лимитов (предельных объемов) и квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод на период с 2010 по 2012 год".

Статья 6.2

Комментарий к статье 6.2

Статья 6.2 Вводного закона введена ФЗ от 18 июля 2008 года 118-ФЗ. До утверждения нормативов допустимого воздействия на ВО в соответствии со статьей 35 ВК (см. комментарий к ней), но не позднее 1 января 2015 года она позволяет осуществлять нормирование содержащихся в сбросах сточных и (или) дренажных вод веществ и микроорганизмов на основании различных показателей качества воды в ВО, в частности предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов. О нормативах сброса и сбросе сточных и (или) дренажных вод см. комментарий к статьям 35 и 44 ВК.
Статья 6.2 Вводного закона истолкована письмом Росводресурсов от 5 февраля 2009 года N ВК-02-25/325.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ВОДНЫХ РЕСУРСОВ

ПИСЬМО
от 5 февраля 2009 г. N ВК-02-25/325

О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ В ПОЛЬЗОВАНИЕ <*>

--------------------------------
<*> Не приводится.

Статья 6.3

Комментарий к статье 6.3

Статья 6.3 Вводного закона - "из" ФЗ от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ. Она продлила действие прежних правил эксплуатации водохранилищ, утвержденных много лет назад.
Типовые правила использования водохранилищ утверждены Приказом МПР от 24 августа 2010 года N 330. Они распространяются на водохранилища, не включенные в Перечень водохранилищ, в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование), утвержденный распоряжением Правительства от 14 февраля 2009 года N 197-р. По мере утверждения таких правил в отношении определенных водохранилищ будет прекращаться действие прежних правил эксплуатации водохранилищ.
Об использовании водохранилищ см. комментарий к статье 45 ВК.

Статья 6.4

Комментарий к статье 6.4

ФЗ от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, введя статью 6.4 Вводного закона, внес также изменение в статью 44 ВК, не упоминаемую в статье 6.4 Вводного закона. До ФЗ от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, то есть без статьи 6.4 Вводного закона, статья 44 ВК означала запрет сброса сточных и (или) дренажных вод в ВО, расположенные в границах всех трех поясов ЗСО - первого, второго и третьего, для любых объектов, в том числе введенных в эксплуатацию десятки лет назад. Для ряда объектов это означало бы прекращение деятельности, даже если объект обеспечивал, например, отопление целого города.
Статья 6.4 Вводного закона позволила сброс сточных и (или) дренажных вод в ВО в границах второго и третьего пояса ЗСО, если сбрасывающий воды объект введен в эксплуатацию до 1 января 2007 года либо если разрешение на строительство такого объекта выдано до этой же даты, при соблюдении ФЗ "О СЭБН" и основанных на нем актов. Вместе с тем статья 6.4 Вводного закона и статья 44 ВК (см. комментарий к ней) по-прежнему запрещают сброс сточных и (или) дренажных вод в ВО в границах первого пояса ЗСО для всех объектов независимо от времени и затрат на их проектирование, строительство или ввод в эксплуатацию, важности для тех или иных нужд. Такие объекты подлежат закрытию.

Статья 7

Комментарий к статье 7

1. Цель статьи 7 Вводного закона - разграничение государственной собственности на землю с прудами или обводненными карьерами между РФ, ее субъектами и различными муниципальными образованиями.
Статья 7 Вводного закона допускает нахождение земельных участков с прудами и обводненными карьерами в собственности РФ, ее субъектов, различных муниципальных образований, организаций и граждан. Она учитывает деление муниципальных образований на муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разграничение собственности на пруды (ЗУ с прудами) может быть осуществлено законом субъекта РФ, что подтверждено Определением ВС от 22 апреля 2009 года N 44-Г09-7.
Вместе с тем статья 7 Вводного закона, "смирясь" с таким странным, возникшим, очевидно, до нового ВК явлением, как пруд или обводненный карьер, находящийся на территории одновременно трех субъектов РФ, наряду с разграничением государственной собственности на землю и ВО нацеливает также на недопустимость принятия решений, исходя из которых пруд или обводненный карьер оказывается не полностью расположенным на территории определенного публичного образования.
2. Независимо от критериев, предусмотренных статьей 7 Вводного закона, некоторые ЗУ с прудами или обводненными карьерами должны быть зарегистрированы только в федеральную собственность, поскольку некоторые категории земель находятся исключительно в федеральной собственности в силу ФЗ.
Например, лесное законодательство все земли лесного фонда относит к федеральной собственности. Поэтому если на землях лесного фонда есть пруд или обводненный карьер, то после образования ЗУ лесного фонда (лесного участка) он подлежит регистрации исключительно в федеральную собственность независимо от того, кто был арендатором этого ЗУ или за чей счет был выкопан пруд или обводненный карьер. Такие виды ВО не являются объектами строительства, они представляют собой неотделимое улучшение ЗУ, поэтому зарегистрировать на них право собственности отдельно от ЗУ не допускается (см. комментарий к статье 10 Вводного закона).
Статья 7 Вводного закона допускает разграничение государственной собственности только на те ЗУ, где уже есть пруды-копани или обводненные карьеры. Она не применима для разграничения собственности на землю под другими видами ВО (озер, рек и др.), которые все находятся только в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 ВК) и под водой которых запрещено образование земельных участков (см. комментарий к статье 14 Вводного закона).
ЗУ с прудами и обводненными карьерами могут быть в любой форме собственности, если они находятся на категориях земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, рекреационного назначения, если законодательством прямо не установлено иное.
3. Согласно части 5 статьи 7 Вводного закона "для целей настоящей статьи под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии".
Согласно части 4 статьи 5 ВК береговая линия (она же граница ВО) для обводненного карьера определяется по "среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом" (пункт 2), для пруда - по "нормальному подпорному уровню воды" (пункт 3). Но на практике береговые линии прудов и обводненных карьеров по таким критериям определяются редко. О способах определения границ различных ВО см. комментарий к статье 5 ВК.
Многие фактически существующие на местности пруды или обводненные карьеры не заключены в границы ЗУ, поставленных на кадастровый учет, без которого ЗУ не существует и не допускается регистрировать его в собственность определенного публичного образования.
4.1. Если критерии разграничения собственности и установления границ ЗУ с прудами или обводненными карьерами статьей 7 Вводного закона определены относительно четко, то необходимые для этого предпосылки, то есть определения "пруда" и "обводненного карьера", в законодательстве отсутствуют. Между тем их четкое определение имеет большое практическое значение для признания права собственности на тот или иной ЗУ или ВО, поскольку зачастую тот ВО, который именуется "пруд", на самом деле таковым не является и поэтому не может находиться ни в какой другой собственности, кроме федеральной. При этом целевое назначение прудов может быть различным: пруд-охладитель, пруд-отстойник, рекреационный пруд, противопожарный пруд, пруд для рыбоводства и др.
ВК не определяет виды ВО. В связи с этим необходимо руководствоваться ГОСТ 19179-73, который определяет два вида прудов: "пруд" и "пруд-копань". "Пруд" определяется как "мелководное водохранилище площадью не более 1 кв. км". Как видно, "пруд" является разновидностью водохранилища, которое определяется ГОСТ 19179-73 как "искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока". Следовательно, "прудом" должен признаваться мелководный искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока.
В соответствии со статьей 5 ВК водохранилище - отдельный, в том числе от прудов, вид ВО, который исходя из статьи 8 ВК должен находиться только в федеральной собственности вместе с водотоком, на котором он находится. Соответственно ни один "пруд" как разновидность водохранилища не может находиться в собственности субъекта РФ, муниципальной либо частной собственности.
Признание прудов разновидностями водохранилищ встречается и в судебной практике. Например, как установлено Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 5 июля 2007 года N А63-8943/2006-С2, "из экспертного заключения от 28.09.2005 N 393 ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" следует, что рассматриваемые водоемы являются русловыми прудами на р. Горькая Балка (бассейн междуречья Кума-Малка), пруд N 1 расположен в четырех километрах севернее п. Коммаяк, пруд N 2 расположен на западной окраине п. Коммаяк. Пруды образованы земляными плотинами. Пруд N 1 имеет следующие характеристики: площадь зеркала - 21 га, полный объем - 241 тыс. куб. м, средняя глубина - 1,15 м. Пруд N 2 имеет следующие характеристики: площадь зеркала - 15 га, полный объем - 225 тыс. куб. м, средняя глубина - 1,5 м... Письмом от 24.10.2006 N 07-17/349 Кубанское бассейновое водное управление указало, что река Горькая Балка (код водного объекта 108200249) является водотоком в соответствии с Государственным водным кадастром. Из приложения к лицензии (т. 3, л. д. 23) следует, что по руслу реки построен каскад прудов и водохранилищ. В лицензионных документах при идентификации спорного объекта указывается на расположение пруда N 1 на реке Горькая Балка. Поэтому спорный поверхностный объект является мелководным водохранилищем, расположенным на водотоке реки Горькая Балка".
Соответственно нахождение "пруда" на водотоке (обычно на реке) означает, что данный ВО является водохранилищем. Такой ВО не является обособленным от другого ВО (его водных ресурсов), то есть имеет с ним гидравлическую связь. Исходя же из статьи 7 Вводного закона такие виды ВО, как пруд и обводненный карьер, находятся (должны находиться) исключительно "в границах земельных участков". Тем самым подчеркивается, что они не должны иметь гидравлической ("водной") связи с какими-либо иными ВО. Пункт 2 статьи 102 ЗК запрещает образование ЗУ на ЗВФ, покрытых поверхностными водами (см. комментарий к статье 14 Вводного закона), что делает незаконным установление границы ЗУ под водой водотока, на котором располагается пруд.
Например, как установлено Постановлением ФАС Поволжского округа от 29 апреля 2008 года N А12-6886/07-С66, "спорный земельный участок представляет собой дно и берега двух водных объектов - прудов Старый и Новый, расположенных на реках Малая и Большая Тингута соответственно, и используется предпринимателем для рыборазведения и спортивной рыбалки. Данные пруды являются малыми водохранилищами, образованными путем постройки русловых гидротехнических сооружений на реках, и не могут являться составными частями земельного участка, поскольку не относятся к числу замкнутых водных объектов и имеют прямую гидравлическую связь с другими поверхностными водными объектами. Судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что оспариваемый договор является притворной сделкой, поскольку фактически предприниматель осуществляет пользование не земельным участком, а водными объектами - прудами. Факт пользования не земельным участком, а водными объектами подтверждается в том числе и самим предпринимателем доводами, изложенными в кассационной жалобе".
4.2. Пруд-копань определяется ГОСТ 19179-73 как "небольшой искусственный водоем в специально выкопанном углублении на поверхности земли, предназначенный для накопления и хранения воды для различных хозяйственных целей".
Пруды-копани не упоминаются в ВК и Вводном законе. Однако это не означает, что действующее федеральное водное законодательство установило единый правовой режим всех прудов. При таком режиме все пруды, в том числе не имеющие никакой связи с другим ВО, пришлось бы рассматривать как разновидности водохранилищ, которые статья 8 ВК относит исключительно к федеральной собственности. В таком случае статья 7 Вводного закона применительно к ЗУ с прудами оказалась бы бессмысленной. Разграничение же ГОСТ 19179-73 прудов на водохранилища и пруды-копани по-прежнему позволяет многообразие собственников на ЗУ с прудами-копанями и одновременно препятствует признанию "нефедеральной" собственностью водохранилищ. Более того, из определений ГОСТ 19179-73 прудов и водохранилищ вытекает, что площадь "пруда-копани", в отличие от "пруда", может превышать 1 кв. км. Предельный размер ЗУ с прудом-копанью в квадратных метрах законодательством не установлен.
Сказанное не означает запрет размещения нового пруда-копани или обводненного карьера на уже имеющемся у любого собственника ЗУ меньшей площади, чем ЗУ. В границах ЗУ может быть размещен новый пруд-копань или обводненный карьер, воды которого не полностью покрывают ЗУ. В границах одного ЗУ может быть размещено два новых пруда либо обводненного карьера или более. Площадь - максимальная или минимальная - или конфигурация пруда-копани либо обводненного карьера ограничиваются только границами ЗУ, на котором они расположены. Соединение прудов-копаней означает возникновение не канала между ними либо гидравлической связи между прудами-копанями как основания обращения их в федеральную собственность, а одного укрупненного пруда-копани соответствующей формы. Законодательство не запрещает иметь и сохранять в "нефедеральной" собственности также ЗУ, на каждом из которых первоначально был отдельный пруд-копань, а затем пруды-копани были соединены и на каждом ЗУ оказалась часть большого пруда-копани. Такая возможность не исключается и в том случае, если пруд-копань находится на ЗУ, находящихся в частной собственности разных лиц (статья 8 ВК запрещает "обратную" ситуацию - раздел ЗУ с прудом, приводящий к разделу пруда). Но такая ситуация воспрепятствует сделке с одним из таких ЗУ, поэтому два или более ЗУ с прудом-копанью желательно объединить в один ЗУ.
В настоящее время в законодательстве отсутствуют положения об ограничении оборота ЗУ, находящегося в частной собственности, по признаку наличия в его границах пруда-копани или обводненного карьера. Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 27 ЗК ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности ЗУ, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Ограничения на оборот таких ЗУ определяются не наличием на них прудов-копаней или обводненных карьеров, а категорией земель или территориальной зоной, к которой такие ЗУ отнесены, и видами их разрешенного использования. Например, в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК земельные участки общего пользования, занятые водными объектами, не подлежат приватизации.
Таким образом, действующее законодательство позволяет практически каждому частному собственнику ЗУ выкопать на нем пруд без каких-либо согласований. Такие прудики, особенно благоустроенные, мало чем отличающиеся от бассейнов, могут быть выкопаны на дачных или рекреационных ЗУ как элемент ландшафтного дизайна. Поскольку отдельная регистрация в ЕГРП права на пруды как на обособленные ВО отменена (см. комментарий к статье 10 Вводного закона), право на пруд-копань предполагается правом на ЗУ, на котором он расположен.
Пруд-копань может быть выкопан (размещен, обустроен) в овраге, в котором пересыхает (пересох) ручей, а также отделяться от водотока насыпью в границах ЗУ с прудом-копанью. Такие насыпи (обычно их называют дамбами) выполняют одну или несколько следующих функций:
1) препятствуют гидравлической связи водотока с прудом-копанью;
2) ограждают воды прудов-копаней от разлива за границы ЗУ;
3) являются границами (частями) прудов-копаней.
Например, Постановление ФАС Поволжского округа от 25 октября 2007 года N А06-238/2007-4 устанавливало, что "в силу ч. 1 ст. 130 части 1 Гражданского кодекса РФ гидротехнические сооружения (дамбы) являются объектом недвижимого имущества, поскольку по своему назначению данные сооружения прочно связаны с землей и их перемещение без несоразмерного ущерба назначению невозможно. Кроме того, поскольку дамбы являются ограждениями, находящимися на земельном участке, то фактически они являются частью прудовой площади и с землей образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению. Из акта проверки (обследования) земель ПКФ "Восход-Астрахань", составленного Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по Астраханской области от 28.02.2005, следует, что спорный земельный участок не используется более трех лет, территория прудов, находящаяся на участке, заросла сорняком и древесно-кустарниковой растительностью, трубопроводы и инженерные сооружения пришли в негодность, постройки и насосная станция разграблены и находятся в неудовлетворительном состоянии, ведется производство по изготовлению стройматериалов. При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что контурные и разделительные дамбы, находящиеся на спорном участке длительный период времени, не использовались по назначению и не поддерживались в рабочем состоянии, в связи с чем утратили свое назначение как гидротехнические сооружения, не соответствуют требованиям Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" и фактически являются земляными валами. Указанное обстоятельство также свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка". ВАС Определением от 21 января 2008 N 17872/07 отказал в пересмотре данного дела.
4.3. Отсутствие в действующем ВК определений видов ВО является крупным пробелом, что на практике приводит к непониманию разницы между видами ВО, "перекладыванию" обязанности и ответственности по их содержанию, многочисленным попыткам приватизации водохранилищ и озер, объявления их собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.
Например, распоряжением правительства Республики Башкортостан от 27 сентября 2008 года N 1208-р утверждался Перечень водохранилищ и прудов объемом 100 и более тыс. куб. м, расположенных на территории Республики Башкортостан, согласно приложению N 1 и закреплялось: "...до разграничения права собственности на земельные участки, занятые гидротехническими сооружениями и образованными посредством их водоемами (водохранилищами и прудами), установить, что пруды, указанные в перечне согласно перечню N 2, являются собственностью Республики Башкортостан". Почти все указанные в этих приложениях водоемы (более 500, абсолютное большинство введено в эксплуатацию в советские годы) находятся на реках или ручьях (лишь некоторые в оврагах), что означает незаконность их отнесения к собственности Республики Башкортостан. Передаче водохранилищ в федеральную собственность посвящено Определение ВАС от 20 июня 2012 года N ВАС-8577/12.
Неопределенность содержания понятия "пруд" в ВК вынуждает принимать в отношении их решения без ссылок на какие-либо нормативные документы. К таким решениям можно отнести, например, распоряжение Первого заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы от 8 октября 2007 года N 147-РЗМ "Об утверждении рабочего проекта экологической реабилитации Царицынских и Борисовских прудов (3-й пусковой комплекс "Борисовский пруд")".
Водоток, на котором обустраивался пруд, может исчезнуть. Обычно так происходит с пересыхавшими небольшими реками и ручьями. Но тогда должен исчезнуть и пруд. Если же водоток, на котором был пруд, исчез, но пруд не исчезает, то такой пруд может оказаться в частной собственности после образования ЗУ по его береговой линии. Однако исчезновение водотока при сохранении пруда обычно означает родниковое питание пруда, что, в свою очередь, означает неразрывность водных ресурсов родника и пруда, необособленность пруда от родника, который исходя из статьи 8 ВК должен быть федеральной собственностью.
5. Определение обводненного карьера в ГОСТ 19179-73 и ВК отсутствует. Прежний Водный кодекс РФ обводненные карьеры не упоминал.
Определение обводненного карьера должно исходить из определения карьера. В этой связи обводненный карьер можно определить как специально выкопанное углубление на поверхности земли (не на ВО!) для добычи открытым способом полезного ископаемого, впоследствии заполнившееся (заполненное) водой. Например, статья 19 Закона РФ "О недрах" позволяет добывать общераспространенные полезные ископаемые (обычно песок) правообладателям ЗУ на глубину до пяти метров. После и на месте такой добычи может возникнуть обводненный карьер.
При всех различиях пруда-копани и обводненного карьера водное законодательство установило для них единый правовой режим. В этой связи различия пруда-копани и обводненного карьера не имеют принципиального значения. Приведем их в таблице:

        Сходства                               Различия                     
          Пруд-копань            Обводненный карьер   
1. Являются ВО, а именно
водоемами (не            
водотоками), имеют       
искусственное            
происхождение, способы   
обустройства ("копания")
различны!                    Выкапывается и может
использоваться для   
различных целей          Выкапывается и до        
заполнения водой         
используется только для  
добычи полезного         
ископаемого              
2. Используются после    
заполнения водой, время  
(давность) образования   
любое, не имеют (не      
должны иметь) непосред-  
ственной гидравлической  
связи с другим ВО            Может быть на землях
любых категорий          Законно могут вновь      
возникать на землях      
промышленности или       
лесного фонда иногда -   
сельскохозяйственного    
направления              
3. Площадь и             
конфигурация в границах  
ЗУ законодательно не     
ограничены                   Берега обычно        
благоустроены            Берега обычно не         
обустроены               
4. Могут находиться в    
любой форме              
собственности                Мелководный, глубина
обычно не превышает  
2 - 3 метров             Глубина обычно зна-      
чительно превышает       
глубину прудов-копаней   
5. Для признания пруда-  
копани или обводненного  
карьера собственностью   
определенного лица или   
публичного образования   
требуется образование ЗУ
вокруг него, для         
разграничения            
собственности между РФ,  
ее субъектами и          
муниципальными           
образованиями - по       
береговой линии              Способы водоснабжения
различны                 Способ водоснабжения     
(обводнения) зависит от  
гидрологических условий  
и проекта рекультивации  
ЗУ водохозяйственного    
направления по           
завершении добычи        
полезного ископаемого из
карьера                  
6. Право собственности   
на ЗУ с прудом-копанью   
или обводненным карьером
подлежит регистрации в   
ЕГРП, после регистрации  
в ЕГРП могут быть        
предметами различных     
сделок вместе с          
находящимися под их      
водами ЗУ                    Береговая линия      
должна определяться  
по нормальному под-  
порному уровню воды  
(пункт 3 части 4
статьи 5 ВК)             Береговая линия должна   
определяться по          
среднемноголетнему       
уровню вод в период,     
когда они не покрыты     
льдом (пункт 2 части 4
статьи 5 ВК)             
7. Целевое назначение    
(использование) не       
должно противоречить     
целевому назначению и    
виду разрешенного        
использования ЗУ и       
водного законодательства     Может периодически   
осушаться                После заполнения водой,  
как правило, не          
осушается                
8. Подлежат учету и      
охране в соответствии с  
водным законодательством         
9. Не являются объектами
строительства, возникают
посредством копания,     
представляют собой       
неотъемлемое улучшение   
(атрибут) ЗУ, поэтому    
для их размещения не     
требуется оформление     
строительства в          
соответствии с           
градостроительным        
законодательством либо   
финансирование как       
объекта капитального     
строительства                    

6. Поскольку пруд-копань и обводненный карьер должны находиться на ЗУ и не иметь гидравлической связи с другим ВО, особенно актуален вопрос о способе водоснабжения пруда-копани и обводненного карьера. Рассмотрим эти способы, которые применимы в основном для прудов-копаней:
1) забор водных ресурсов из другого поверхностного ВО в соответствии с договором водопользования. Способ применим и имеет смысл, если такой ВО находится поблизости, пруд-копань или обводненный карьер достаточно большой либо их много (например, у рыбхозов) и имеется не только возможность такого водозабора, но и оформление решения о сбросе забранной воды при необходимости в этот же или другой ВО. В таком случае для забора водных ресурсов потребуется заключение договора водопользования на основании пункта 1 части 1 статьи 11 ВК, для сброса водных ресурсов - получение решения на основании пункта 2 части 2 статьи 11 ВК, что для технологического цикла рыборазведения подтверждено Определением ВАС от 18 ноября 2011 года N 15336/11. На практике "водозабор" иногда осуществляется разрытием "ответвления" от ВО до ЗУ, на котором выкопано (обустроено) углубление для пруда-копани, с последующим возведением дамбы и засыпкой "ответвления". Такой ЗУ должен находиться поблизости от ВО;
2) забор подземных водных ресурсов. В соответствии со статьей 19 Закона РФ "О недрах" правообладатели ЗУ вправе по своему усмотрению и в их границах осуществлять "устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Добытая таким способом вода может быть использована для наполнения пруда-копани. Кроме того, устройство и эксплуатация бытовых колодцев детально регулируются Гигиеническими требованиями к качеству воды нецентрализованного водоснабжения, утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 ноября 2002 года N 40. В реальности об этих требованиях мало кто знает, на миллионах ЗУ бытовые колодцы выкопаны исключительно по усмотрению их правообладателей. Не допускаются по своему усмотрению устройство или эксплуатация колодцев и скважин глубже первого водоносного горизонта: для этого предварительно необходимо оформление недропользования для добычи подземных вод в соответствии с законодательством о недрах;
3) снабжение водопроводной водой. Способ применим для маленьких прудов-копаней, вырытых на небольших ЗУ, на которых имеются водопроводные коммуникации. Обычно используется на ЗУ для дачного строительства или рекреации. Такое водоснабжение является практически бесплатным, если постройка, из которой поступает вода в пруд-копань, не оборудована приборами учета расхода воды;
4) поверхностный (дождевой, весенний) сток, питание паводковыми или грунтовыми водами. Способ применим в отношении прудов-копаней, обустроенных в оврагах, низинах, на ЗУ с высоким уровнем грунтовых вод либо на паводкоопасной территории. Он предполагает действия не по добыче или перемещению воды, а по направлению и задержке самопоступающих в пруд-копань вод. Недостатками способа являются прямая и решающая зависимость наполнения пруда-копани водой от погодно-климатических и гидрологических условий, невозможность сплошного ограждения ЗУ со стороны ВО, необособленность от водных ресурсов другого ВО, трудность защиты от проникновения в пруд-копань рыбы, что может быть расценено как нарушение ФЗ "О рыболовстве";
5) обустройство прудов-копаней на ручьях, не учтенных в ГВР и других документах. Такой способ представляется временным и немного рискованным, поскольку определение ВО в пункте 4 статьи 1 ВК не связывает его с учетом в ГВР. Обустройство пруда на ручье может быть легко обнаружено, расценено как незаконное проведение работ по изменению дна и берегов ручья, включение в границы ЗУ федерального ВО (ручья) и т.п.;
6) забор водных ресурсов насосом (мотором) без оформления договора водопользования. Способ оптимален, если ЗУ с прудом-копанью находится рядом с крупным ВО и объем выкачиваемой из него воды небольшой. Пункт 17 части 3 статьи 11 ВК не требует оформления договора водопользования для купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан, что допускает такие нужды в выкопанном и наполненном таким способом водой пруду-копани;
7) родниковое питание. Это наиболее распространенный способ. О нем свидетельствует наличие в пруду воды при отсутствии всех вышеперечисленных способов водоснабжения. Между тем исходя из статей 5 и 8 ВК родник - отдельный вид ВО, который может находиться только в федеральной собственности. Родниковое питание пруда свидетельствует о неотделимости водных ресурсов родника от водных ресурсов пруда. При этом водное законодательство не учитывает, что родник может появиться на ЗУ естественным образом либо в процессе копания пруда-копани или обводненного карьера. Если ручейковое питание пруда-копани или обводненного карьера обычно очевидно, то родниковое питание необходимо доказать, что требует специального обследования, без которого пруд-копань или обводненный карьер считаются не имеющими родникового питания.
Каковы возможные правовые последствия нахождения на ЗУ пруда, имеющего гидравлическую связь с другим видом ВО, для правообладателя такого ЗУ? Если такой ЗУ находится в федеральной собственности, то в зависимости от категории или вида разрешенного использования ЗУ может потребоваться оформление водопользования. Если такой ЗУ находится в "нефедеральной" собственности, сделка по приобретению права на такой ЗУ, его образование и кадастровый учет могут быть оспорены как совершенные с нарушением законодательства. Такой ЗУ подлежит отчуждению в федеральную собственность в соответствии со статьей 238 ГК ("Прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать"), согласно которой, "если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. В случаях, когда имущество не отчуждено собственником в сроки, указанные в пункте 1 настоящей статьи, такое имущество, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества".
7. Поскольку пруд-копань (обводненный карьер) признан находящимся в неразрывном единстве с занимаемым им ЗУ, возникают также другие вопросы.
1) Обязано ли лицо-арендатор государственной или муниципальной собственности ЗУ (не на ЗВФ) наряду с арендной платой за пользование ЗУ уплачивать также платежи, предусмотренные водным или иным специальным законодательством?
2) Вправе ли пользователь прудом-копанью требовать и обязан ли определенный орган по его требованию образовать и предоставить ему ЗУ в границах береговой линии такого пруда?
Ответы на эти вопросы зависят от следующих условий:
1) категории земель и вида разрешенного использования ЗУ;
2) полного или неполного покрытия ЗУ водами пруда-копани или обводненного карьера.
Часть 5 статьи 7 Вводного закона устанавливает обязанность первичного образования ЗУ с прудами или обводненными карьерами "для целей настоящей статьи", то есть для разграничения государственной собственности на них в случаях, если пруд-копань или обводненный карьер существует, но образование ЗУ под ним в соответствии с законодательством не осуществлялось. Она не запрещает существование ранее - до вступления в силу Вводного закона - образованных ЗУ с прудами-копанями и обводненными карьерами, не полностью занятых ими, а также образование ЗУ без прудов-копаней и обводненных карьеров, их предоставление, в том числе в частную собственность, с последующим копанием прудов-копаней или обводненных карьеров на любой части ЗУ и их использование в зависимости от категории земель и вида разрешенного использования ЗУ, что допускает также временное нахождение ВО на ЗУ.
Соответственно если ЗУ полностью покрыт прудом-копанью или обводненным карьером (непокрытая водой часть ЗУ отсутствует), то для его использования объективно необходимо водопользование, его оформление для определенной цели исходя из статьи 11 ВК (см. комментарий к ней). Землепользование без водопользования на таком ЗУ невозможно, при этом пользование водными ресурсами без землепользования под водой возможно. Если же из государственной или муниципальной собственности передается в пользование или частную собственность ЗУ, не полностью занятый прудом-копанью или обводненным карьером, то для такой сделки необходимо заключение договора на ЗУ, частично занятый прудом-копанью или обводненным карьером, без оформления водопользования. При этом может существовать теоретическая возможность раздела ранее образованного ЗУ, частично занятого прудом-копанью или обводненным карьером, на полностью занятого таким ВО и не занятого им. Но законодательство не обязывает перед предоставлением такого ЗУ проводить его раздел.
Приведенные схемы позволяют исключить так называемые "двойные платежи" - за "воду" в соответствии с водным законодательством и за "землю под водой" в соответствии с земельным, налоговым или гражданским законодательством. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 ноября 2011 г. N ВАС-16302/09

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Извлечение)

Как установлено судами, 01.10.2002 между управлением "Средневолжрыбвод" и предпринимателем заключен договор водопользования, в соответствии с которым последнему предоставлен в пользование для целей организации любительского и спортивного рыболовства и проведения работ по охране и воспроизводству рыбных запасов сроком на 25 лет водный объект - пруд "Девятый".
Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Пензенской области предпринимателю 29.10.2003 выдана лицензия на водопользование водным объектом - пруд "Девятый", сроком действия до 29.10.2028.
Предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 11.02.2004 о предоставлении ему в аренду земельного участка площадью 29,5504 га, расположенного по адресу: г. Пенза, пруд "Девятый".
Поскольку никакого решения по заявлению о предоставлении земельного участка в аренду в установленные сроки принято не было, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отменяя постановление суда апелляционной инстанции в части обязания администрации принять решение о предоставлении предпринимателю земельного участка, суд кассационной инстанции исходил из того, что испрашиваемый предпринимателем земельный участок представляет собой пруд с береговой линией. Поскольку для использования водных объектов по правилам главы 3 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) заключается договор водопользования и такой договор с предпринимателем заключен, суд кассационной инстанции признал правомерными выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований о предоставлении земельного участка в пределах береговой полосы пруда в аренду.
Судебная коллегия разделяет этот правовой подход.
Судами установлено и предпринимателем в надзорной жалобе не отрицается, что он согласно условиям лицензии обязан не препятствовать лову рыбы местным населением, не запрещать забор воды без применения сооружения, не запрещать культурный отдых населению с соблюдением норм и правил водоохранной зоны. Пруд предоставлен предпринимателю в пользование в целях, предполагающих использование акватории, а не дна водного объекта (пункт 2 части 1 статьи 11 ВК РФ).
На основании статей 5, 6 ВК РФ пруд, находящийся в государственной или муниципальной собственности, относится к поверхностным общедоступным водным объектам, то есть объектам общего пользования. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральными законами.
Условия лицензии предпринимателя правовой режим общедоступности использования пруда не затрагивают.
Между тем согласно правовой конструкции договора аренды объект аренды подлежит передаче во временное владение и (или) пользование арендатору (статьи 606 и 607 Гражданского кодекса Российской Федерации). В силу части 2 статьи 12 ВК РФ положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, применяются к договору водопользования, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора водопользования.
Таким образом, наличие у предпринимателя лицензии на водопользование (использование объекта разрешенным ему способом) не создает обязанности, возможности и правовых оснований для понуждения администрации передать ему в аренду земельный участок под прудом...

Статья 8

Комментарий к статье 8

Аналогичное положение закреплено в части 9 статьи 31 ВК. Как следует из комментируемой статьи, указанная в ней информация должна была быть размещена до 1 июля 2007 года.
ФОИВ, уполномоченным на предоставление в пользование некоторых ВО в соответствии с водным законодательством, является Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), находящееся в ведении МПР. Сайт Росводресурсов: voda.mnr.gov.ru.

Статья 9

Комментарий к статье 9

1. Статья 9 "открыла" перечень статей Вводного закона, которые вносили изменения в другие ФЗ.
Пункт 1 статьи 130 ГК перечисляет объекты, относящиеся к недвижимости. Статья 9 Вводного закона с 5 июня 2006 года обособленные (от других видов ВО) ВО, прежде всего пруды-копани и обводненные карьеры (см. комментарий к статье 7 Вводного закона), из них исключила. Поэтому ВО не является объектом недвижимости, а значит, и объектом строительства. Соответственно на его "копание" (создание, размещение) необоснованно оформление документов на строительство либо выделение бюджетных средств как на создание объекта строительства. После создания пруда-копани или обводненного карьера не нужно ставить его на кадастровый учет и регистрировать на него право собственности в ЕГРП (см. комментарий к статье 10 Вводного закона).
В этой связи приведем письмо Минэкономразвития РФ от 17 августа 2011 года N ОГ-Д23-962:

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО
от 17 августа 2011 г. N ОГ-Д23-962

Департамент недвижимости Минэкономразвития России рассмотрел обращение по вопросу о строительстве пруда на земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения и сообщает следующее.
Согласно п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка вправе строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.
Вместе с тем пруд представляет собой единство водного объекта и земельного участка, в связи с чем, например, не допускается его отчуждение без отчуждения земельного участка, в границах которого он расположен (ч. ч. 2 и 3 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации).
Соответственно, пруд является частью земельного участка и поэтому находится в собственности собственника земельного участка (ч. ч. 2 и 3 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации).
Учитывая изложенное, сообщаем, что если пруд создается только путем земляных работ, как, например, пруды-копани, то разрешения на строительство не требуется.
В случае если для образования пруда требуется строительство гидротехнического сооружения, то разрешение необходимо получать на строительство указанных сооружений, но не самого водного объекта.
Разрешение на строительство выдается в порядке, установленном ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Директор
Департамента недвижимости
А.И.Ивакин

2. Статья 221 ГК ("Обращение в собственность общедоступных для сбора вещей") после Вводного закона изменялась дважды и в настоящее время не упоминает о ВО.
Согласно пункту 2 статьи 226 ГК в редакции статьи 9 Вводного закона "лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность".
Согласно пункту 2 статьи 261 ГК в редакции статьи 9 Вводного закона, "если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения".

Статья 10

Комментарий к статье 10

1. Абзац третий статьи 1 ФЗ "О регистрации" определяет недвижимость, права на которую подлежат регистрации в ЕГРП. Статья 10 Вводного закона обособленные ВО из них исключила, поскольку они признаны неотъемлемой частью соответствующих земельных участков (см. комментарий к статьям 7 и 9 Вводного закона).
Одновременно статья 10 Вводного закона дополнила ФЗ "О регистрации" статьей 22.1 о регистрации прав на сооружения, расположенные на ВО, об ограничениях (обременениях) этих прав и сделок с такими сооружениями, но не прав и сделок с самими ВО. Регистрации в ЕГРП подлежат любые права на сооружения на ВО как на недвижимость, предусмотренные ГК и ФЗ "О регистрации". Иногда в связи с попытками такой регистрации возникают соответствующие споры. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 апреля 2007 г. N 4113/07

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Сейнароева Б.М. и судей Куликовой В.Б., Локтенко Н.И. рассмотрел заявление Управления Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю от 14.03.2007 N 11-30/6242 о пересмотре в порядке надзора решения от 19.05.2006, Постановления апелляционной инстанции от 20.11.2006 Арбитражного суда Краснодарского края по делу N А32-66767/2005-58/1732 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31.01.2007 по тому же делу по заявлению ФГУП "Главное управление берегоукрепительных и противооползневых работ" к Главному управлению Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю (ныне - Управление Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю) и просил (с учетом уточнения):
- признать незаконным действие Главного управления Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю (далее - регистрационная служба), выразившееся в отказе в государственной регистрации права хозяйственного ведения на пляж в бухте Инал с сооружениями I, II, III очереди;
- обязать регистрационную службу произвести государственную регистрацию права хозяйственного ведения берегоукрепительного предприятия на следующие объекты недвижимости, расположенные в Краснодарском крае в Туапсинском районе в бухте Инал: гравийно-галечный пляж площадью застройки 30960 кв. м (литера I); крепление откосов сборными железобетонными плитами длиной 28 м, шириной 1 м, площадью застройки 28 кв. м (литера II); крепление откосов сборными железобетонными плитами длиной 46 м, шириной 2,5 м, площадью застройки 115 кв. м (литера III); крепление откосов сборными железобетонными плитами длиной 36 м, шириной 2,5 м, площадью застройки 90 кв. м (литера IV).
Судом также рассмотрено ходатайство заявителя о приостановлении исполнения вступившего в законную силу решения суда первой инстанции по данному делу.
Суд

установил:

решением суда первой инстанции от 19.05.2006 заявление удовлетворено.
Постановлением апелляционной инстанции от 20.11.2006 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением от 31.01.2007 судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставил без изменения.
Судебные акты мотивированы тем, что отказ в регистрации права хозяйственного ведения на пляж как на единый комплекс является неправомерным. Пляж представляет собой объект недвижимого имущества (гидротехническое сооружение); приведенные в техническом паспорте данные позволяют идентифицировать и определить это имущество в качестве самостоятельного объекта гражданских прав.
Управление Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю просит пересмотреть в порядке надзора принятые по настоящему делу судебные акты по тем мотивам, что судами нарушены нормы материального права, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии со статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу, являются:
1) нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права;
2) нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации;
3) нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.
Изучив содержащиеся в заявлении доводы и принятые по делу судебные акты, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сделала вывод об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по которым дело может быть передано на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Судами по материалам дела установлено, что гравийно-галечный пляж с креплением откосов железобетонными плитами является искусственным инженерно-строительным объектом, предназначенным для осуществления непроизводственных функций по защите части берега бухты Инал от вредного воздействия морских волн, т.е. гидротехническим сооружением. Пляж введен в эксплуатацию в 1991 году актами государственной приемочной комиссии (1, 2 и 3 очереди) как строительный объект "устройство волногасящего пляжа с сооружениями в бухте "Инал" Туапсинского района". Поэтому суды пришли к выводу, что названное имущество с учетом специфики его назначения, создания и эксплуатации относится к объектам недвижимости.
Поскольку согласно пункту 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения на недвижимость подлежит государственной регистрации, заявленные требования удовлетворены.
Поскольку основания для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отсутствуют, ходатайство заявителя о приостановлении исполнения вступившего в законную силу решения по данному делу не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 299, 301 и 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

определил:

1. В удовлетворении ходатайства Управления Федеральной регистрационной службы по Краснодарскому краю о приостановлении исполнения решения Арбитражного суда Краснодарского края от 19.05.2006 по делу N А32-66767/2005-58/1732 отказать.
2. В передаче дела N А32-66767/2005-58/1732 Арбитражного суда Краснодарского края в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора обжалуемых судебных актов отказать.

Председательствующий судья
Б.М.СЕЙНАРОЕВ

Судьи
В.Б.КУЛИКОВА
Н.И.ЛОКТЕНКО

На регистрацию сооружений на ВО в ЕГРП распространяются также общие положения законодательства. Не всякое сооружение на ВО может находиться в собственности любого лица, а уже зарегистрированное право собственности может быть прекращено в судебном порядке. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 января 2008 г. N 18179/07

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Медведевой А.М., судей Осиповой Н.В., Полубениной И.И.,
рассмотрев в судебном заседании заявление ОАО "Костромской речной порт" о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Костромской области от 30.05.2007 по делу N А31-6482/2006-21, Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2007 и Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.09.2007 по тому же делу,

установил:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Костромской области (далее - Теруправление) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с иском к открытому акционерному обществу "Костромской речной порт" (далее - общество, порт) о следующем:
- об изъятии у общества стационарного причала "Кострома" (линейный объект), инвентарный номер 2300/01, протяженностью 108,2 погонного метра, находящегося по адресу: город Кострома, набережная реки Волги вдоль улицы Лесной у спасательной станции;
- об обязании ответчика восстановить на прежнем месте за свой счет и своими силами демонтированные анкерные соединения (32 штуки) и бетонные плиты-якоря (32 штуки) стационарного причала "Кострома";
- о признании недействительным зарегистрированного права собственности Общества на стационарный причал "Кострома" (линейный объект), инвентарный номер 2300/1, протяженностью 108,2 погонного метра, находящийся по адресу: город Кострома, набережная реки Волги вдоль улицы Лесной у спасательной станции.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Управление Федеральной регистрационной службы по Костромской области.
Решением от 03.05.2007, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2007, исковые требования удовлетворены в полном объеме.
Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.09.07 решение и постановление суда оставлены в силе.
Открытое акционерное общество "Костромской речной порт" (далее - общество) создано в процессе приватизации государственного предприятия - Костромского речного порта Волжского объединенного речного пароходства. В состав приватизируемого имущества порта включен стационарный причал "Кострома" остаточной стоимостью 32000 руб.
Регистрационная служба осуществила государственную регистрацию права собственности общества на указанный объект, о чем 13.01.2006 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись регистрации N 44-44-01/110/2005-650 и обществу выдано свидетельство серии N 44-АБ номер 059686.
Посчитав, что спорный объект является федеральной собственностью и регистрация права на этот объект за ОАО "Костромской речной порт" произведена в нарушение законодательства, истец обратился в Арбитражный суд Костромской области с настоящим иском.
Суд установил, что спорный причал относится к портовым сооружениям, приватизация которых была запрещена Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (подпункт 2.1.17), утвержденной Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11.06.1992 N 2980-1. Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2284, сохранен упомянутый запрет (подпункт 2.1.14).
В силу пункта 4 раздела IV приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" объекты отраслей речного транспорта отнесены к объектам федеральной собственности.
В связи с этим суд пришел к выводу о том, что включение стационарного причала "Кострома" в план приватизации Костромского речного порта противоречит требованиям законодательства о приватизации, и признал сделку приватизации в этой части ничтожной.
Поскольку ничтожная сделка не порождает юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее заключения, у регистрационной службы отсутствовали основания для регистрации права собственности общества на этот объект.
Суд также учел, что спорный объект с 1994 по 2006 год использовался ГУ Министерства РФ по делам ГО, ЧС ликвидации стихийных бедствий по Костромской области и его правопредшественниками для размещения центральной спасательной станции, а следовательно, не выбывал из фактического владения Российской Федерации.
Суд признал доказанным, что иск подан в пределах срока исковой давности, установленного статьей 181 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При указанных обстоятельствах и учитывая, что иск об изъятии имущества заявлен собственником этого имущества, суд удовлетворил исковые требования в полном объеме.
Из представленных материалов не усматривается наличие оснований, установленных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для рассмотрения дела в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

определил:

в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела N А31-6482/2006-21 Арбитражного суда Костромской области для пересмотра в порядке надзора решения от 30.05.2007, Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 10.07.2007 и Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.09.2007 отказать.

Председательствующий
А.М.МЕДВЕДЕВА

Судья
Н.В.ОСИПОВА

Судья
И.И.ПОЛУБЕНИНА

2. Статья 22.1 ФЗ "О регистрации" не связывает регистрацию прав на сооружения на ВО и сделок с ними ни с оформлением водопользования в соответствии с водным законодательством, ни с временем постройки и ввода сооружения в эксплуатацию. Более того, сведения о сооружениях на ВО подлежат "двойной" регистрации - не только в ЕГРП, но и в ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Полагаем, что последовательность регистрации в указанных реестрах может быть любой, но только после обеих регистраций использование сооружения на ВО, а значит, и само водопользование с таким сооружением может осуществляться законно. Регистрация права на сооружение на ВО только в ГВР (как, впрочем, и только в ЕГРП) недостаточна. Например, как установлено Постановлением ФАС Центрального округа от 27 ноября 2007 года N А08-3908/06-2, "ссылка заявителя жалобы на то, что гидросооружение не является самовольной постройкой, так как зарегистрировано в отделе водных ресурсов, несостоятельна. Учет водных сооружений в отделе водных ресурсов Донского водного бассейнового управления не является государственной регистрацией прав на объекты недвижимости. Государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и сделок с ним производит только Федеральная регистрационная служба".
Статья 22.1 ФЗ "О регистрации" не предусматривает прилагать к документам, представляемым в Росреестр, документы на ГТС, предусмотренные ФЗ "О ГТС". Тем не менее иногда суды указывают, что это нужно было сделать (например, Постановление ФАС Поволжского округа от 25 октября 2007 года N А06-238/2007-4).
Обязательным приложением к документам, на основании которых осуществляется регистрация прав на сооружения на ВО, являются документы, подготовленные в соответствии с водным законодательством и в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений. Данное положение статьи 22.1 (пункта 2) ФЗ "О регистрации" означает необходимость представления документов, предусмотренных как ФЗ "О регистрации", так и ВК. К договору водопользования или решению о предоставлении ВО в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на ВО, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним (часть 3 статьи 13, часть 2 статьи 22 ВК). Именно эти документы нужно представлять для регистрации сооружений на ВО в ЕГРП.
Кроме того, для выдачи/получения разрешений на строительство, ввод построенного сооружения в эксплуатацию и регистрации права на любое сооружение необходимо иметь правоустанавливающий документ на ЗУ, действовавший в период строительства сооружения. Для выдачи/получения разрешений на строительство и ввод построенного объекта в эксплуатацию необходим также градостроительный план ЗУ (пункт 2 части 7 статьи 51 и пункт 2 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ). Но согласно пункту 2 статьи 102 ЗК "на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельного участка" (см. комментарий к статье 14 Вводного закона). Соответственно не должен образовываться ни ЗУ под водой, ни градостроительный план ЗУ, ни правоустанавливающий документ на него (например, договор аренды ЗУ). В этой связи перед строительством сооружения на ВО может потребоваться создание ИЗУ на ВО в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ". Чтобы не вовлекать каждого водопользователя для строительства на ВО в создание ИЗУ, полагаем необходимым внесение в ГСК изменений, освобождающих от представления к заявлениям о выдаче разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию на ВО правоустанавливающих документов на ЗУ и градостроительных планов ЗУ.
3. Не может быть зарегистрировано в ЕГРП право собственности на бесхозяйные (не имеющие собственника) ГТС. Существующая практика обязывания принимать бесхозяйные ГТС в муниципальную собственность не основана на законодательстве и не может обеспечить безопасное состояние ГТС за счет недостаточных средств муниципальных бюджетов.
Муниципальная либо частная, а также собственность субъекта РФ недопустима в отношении ГТС, входящего в водохозяйственную систему, которая пунктом 11 статьи 1 ВК определяется как "комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений". Поскольку ВО, на которых, как правило, есть ГТС, могут находиться только в федеральной собственности (см. комментарий к статье 8 ВК), ГТС, предназначенные для охраны и рационального использования водных ресурсов, также должны находиться в федеральной собственности. Пример.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции

от 3 июля 2007 года
Дело N Ф08-3900/2007

(Извлечение)

Водные объекты (реки), находившиеся в пользовании колхозов, не входили в состав кооперативной собственности, при этом необходимо различать водные объекты и находящиеся на них гидротехнические сооружения.
Согласно статье 3 Федерального закона от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" гидротехнические сооружения (плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов) могут находиться в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также в собственности физических или юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы.
Таким образом, законодательством, принятым после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, не исключается принадлежность гидротехнических сооружений юридическим лицам на праве собственности. Однако лицо, не имеющее государственной регистрации права на гидротехническое сооружение, но считающее, что право у него возникло ранее, должно доказать обстоятельства, указанные в статье 218 Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, применительно к объекту недвижимости, расположенному на водном объекте, должно быть доказано, что собственник водного объекта предоставил этот объект застройщику для создания гидротехнического сооружения с целью последующего приобретения застройщиком права собственности.
Племзавод не оспаривает принадлежности водного объекта (реки) к государственной собственности, однако при этом не привел доказательств предоставления ему или его предшественнику права использования участков реки под строительство сооружений с целью их последующего закрепления в частную собственность. Акватория водного объекта не входит в состав земель, принадлежащих истцу, поэтому его утверждение о нахождении спорных сооружений на земельном участке племзавода не соответствует действительности.
Государство в лице территориального управления заявило, что спорные сооружения находятся в федеральной собственности. Основанием для такого утверждения является то, что дамбы, указанные истцом, по своим физическим характеристикам представляют собой искусственно созданную часть водного объекта и подчиняются правилам статьи 135 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной вещи и связанная с ней общим назначением, следует судьбе главной вещи. Иное требует доказывания.
Как следует из описания, содержащегося в технических паспортах на спорные сооружения, дамбы (плотины) находятся непосредственно в водном объекте, представляют из себя земляные плотины, сооруженные поперек реки. В теле дамб в целях обеспечения их основного предназначения, указанного в технических паспортах (паводкового водосброса и регулирования уровня воды), расположены водосбросные трубы.
Таким образом, дамбы (плотины) обслуживают водный объект и обеспечивают безопасность его использования. Обладая необходимыми признаками принадлежности главной вещи, спорные сооружения следуют судьбе главной вещи, т.е. также являются объектами федеральной собственности, пока не доказано иное. Истец на протяжении длительного времени получал от федеральных органов надзора за пользование водными ресурсами лицензии на водопользование, включающие условия по содержанию водных сооружений, выполнял адресованные ему предписания о приведении гидротехнических сооружений в надлежащее состояние, соглашаясь с тем, что государство в лице своих органов реализует полномочия собственника.
Утверждая, что дамбы возводились его предшественником в 1955 - 1958 годах для собственных, а не государственных (паводкового водосброса и регулирования уровня воды) нужд, истец не представил доказательств этому утверждению. Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства собственных затрат колхоза на строительство. Текущие затраты на поддержание технического состояния дамб не являются основаниями для удовлетворения иска, поскольку эти расходы истец несет как пользователь водного объекта в целях выполнения условий лицензии на водопользование.
В связи с тем что отведение водного объекта под неразрывно связанные с ним спорные сооружения является необходимым условием признания права собственности, надлежащим ответчиком по заявленным требованиям должен быть собственник водного объекта.
Фактически племзавод оспаривает право федеральной собственности на гидротехнические сооружения, возникшее с момента их создания. Сельская администрация не может распоряжаться не принадлежащим ей водным объектом, поэтому судебные инстанции обоснованно указали, что иск заявлен к ненадлежащему ответчику. Данное обстоятельство является достаточным основанием для отказа в иске.

Вместе с тем на практике некоторые водохозяйственные системы либо ГТС, подлежащие отнесению к водохозяйственной системе, не находятся в федеральной собственности. Такие случаи выявляются не только из судебных решений. Например, распоряжением Росимущества от 9 апреля 2007 года N 870-р в муниципальную собственность передавалось берегоукрепление Рыбинского водохранилища протяженностью 855 пог. м. Суды же, признавая ГТС частью водохозяйственной системы, иногда оставляют их в "нефедеральной" собственности. Пример:

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции

от 24 июля 2007 года
Дело N Ф03-А51/07-1/1731

(Извлечение)

Как следует из материалов дела, 31.10.2005 администрация г. Владивостока направила КУГИ Приморского края письмо (N 1-3/5088) о безвозмездной передаче на основании ст. 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальную собственность находящихся в собственности Приморского края объектов недвижимости согласно прилагаемому перечню, в том числе Богатинский гидроузел, Пионерский гидроузел, насосные станции, магистральные водоводы, закрепленные за КГУП "Приморский водоканал" на праве хозяйственного ведения.
Отказ КУГИ Приморского края передать истребуемое имущество (письмо от 12.12.2005 N 53/2-12-3523) послужил основанием для обращения администрации в арбитражный суд с настоящим иском.
Согласно статье 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2008 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом.
К вопросам местного значения в силу пункта 4 статьи 16 указанного Федерального закона относится обеспечение организации в границах городского округа водоснабжения населения, водоотведения.
В соответствии со статьей 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для водоснабжения населения, водоотведения.
Между тем при исследовании и оценке в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ представленных по делу доказательств судебными инстанциями установлено, что спорные объекты недвижимости переданы КГУП "Приморский водоканал" на праве хозяйственного ведения, являются единым технологическим комплексом, который позволяет обеспечить поступление воды не только в г. Владивосток, но и в другие районы Приморского края, при этом указанные объекты расположены на территории трех муниципальных образований: Шкотовский муниципальный район, Артемовский и Владивостокский городской округ. Все эти объекты относятся к водохозяйственной системе, которая является комплексом взаимосвязанных водных объектов и гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны вод. Исключение какого-либо из указанных объектов приведет к нарушению целостности водохозяйственной системы и к невозможности подачи воды к названным муниципальным образованиям.
В силу статьи 65 АПК РФ истцом не доказано, что спорное имущество не может находиться в собственности Приморского края, а также то, что оно предназначено для решения вопросов местного значения.
Поскольку вышеуказанные объекты недвижимости предназначены для решения вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации, каждый из объектов выполняет задачи по обеспечению поступления воды в г. Владивосток и близлежащие районы Приморского края, то суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для передачи в муниципальную собственность спорного имущества.
Нарушений, выразившихся в отказе КУГИ Приморского края в передаче в муниципальную собственность спорного имущества, прав муниципального образования г. Владивостока, в том числе невозможности решения им вопросов местного значения по обеспечению поступления воды в г. Владивосток, при рассмотрении дела судом не установлено.
При изложенных обстоятельствах основания для удовлетворения заявленных требований у суда отсутствовали.

Статья 11

Комментарий к статье 11

Подпункт 59 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" после введения неоднократно изменялся и в настоящее время имеет следующую редакцию:
"Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
2. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
59) осуществления мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации..."
О полномочиях ОГВ субъектов РФ в области водных отношений см. комментарий к статьям 25 - 26 ВК.
Утративший силу подпункт "ч" пункта 2 статьи 26.11 названного ФЗ допускал нахождение в собственности субъекта РФ обособленных ВО, расположенных в пределах территории субъекта РФ, а также имущества, необходимого для их обустройства. Но субъекты РФ сохраняют право быть собственниками ЗУ с прудами-копанями и обводненными карьерами в соответствии со статьей 7 Вводного закона и статьей 8 ВК (см. комментарий к ним).

Статья 12

Комментарий к статье 12

1. Статья 12 Вводного закона вступила в силу с 1 января 2007 года (часть 3 статьи 21 Водного закона), что обусловлено общими положениями Налогового кодекса РФ, в соответствии с которыми акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу с 1 января очередного календарного (финансового) года (налогового периода).
Статья 12 Вводного закона внесла изменения в статьи 333.3 и 333.8 НК. Статья 333.3 содержится в главе 25.1 НК "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов", статья 333.8 НК - в главе 25.2 НК "Водный налог".
Статья 333.3 НК устанавливает ставки сборов за пользование объектами ВБР. Исключение комментируемой статьей из пункта 4 статьи 333.3 НК слов "внутренние водные объекты" имело терминологический характер. Причем ФЗ от 29 ноября 2007 года N 285-ФЗ "О внесении изменений в главу 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" фактически восстановил в статье 333.3 Налогового кодекса РФ строку "Внутренние водные объекты (реки, озера, водохранилища)".
2. Статья 333.8 Налогового кодекса РФ определяет плательщиков водного налога. В редакции статьи 12 Вводного закона ими не признаются лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении ВО в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие комментируемого ВК, то есть после 1 января 2007 года.
Не обязаны платить водный налог также лица, использующие ВО без надлежащего оформления. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 июня 2010 г. N ВАС-6724/10

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Вышняк Н.Г., судей Гросула Ю.В., Петровой С.М. рассмотрела в судебном заседании заявление Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Калининградской области (ул. Мусоргского, д. 10А, г. Калининград, 236022) о пересмотре в порядке надзора Постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2009 по делу N А21-4283/2009 Арбитражного суда Калининградской области и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.02.2010 по тому же делу по заявлению открытого акционерного общества "Советский целлюлозно-бумажный завод" (Заводской пер., д. 2, г. Советск, Калининградская область, 238750) к Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Калининградской области о признании недействительными решений от 05.02.2009 N 180, 181, 182, 183.
Суд

установил:

открытое акционерное общество "Советский целлюлозно-бумажный завод" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам по Калининградской области (далее - инспекция) о признании недействительными решений от 05.02.2009 N 180, 181, 182, 183.
Решением Арбитражного суда Калининградской области от 15.07.2009 обществу отказано в удовлетворении требований.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2009 решение суда первой инстанции отменено, оспариваемые решения инспекции признаны недействительными.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа Постановлением от 04.02.2010 оставил без изменения Постановление суда апелляционной инстанции.
В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, инспекцией ставится вопрос о пересмотре в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций как принятых с нарушением норм материального права.
Рассмотрев и обсудив доводы, изложенные в заявлении, а также исходя из содержания оспариваемых судебных актов, судебная коллегия не усматривает оснований для пересмотра судебных актов в порядке надзора, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Спор касается обязанности общества уплачивать водный налог за 3, 4 кварталы 2007 года и 1, 2 кварталы 2008 года.
По мнению инспекции, осуществляя поверхностный забор воды из бассейна реки Неман в спорный период после прекращения срока действия лицензии от 05.01.2004 на водопользование и соответствующего договора, общество является плательщиком водного налога до момента заключения договора водопользования или получения решения о водопользовании по правилам, предусмотренным новым Водным кодексом Российской Федерации.
Признавая недействительными оспариваемые решения инспекции, суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из того, что в силу пункта 2 статьи 333.8 Налогового кодекса Российской Федерации не признаются налогоплательщиками водного налога организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие Водного кодекса Российской Федерации.
Названная норма введена Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ в связи с вступлением в силу с 01.01.2007 нового Водного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Система лицензирования пользования поверхностными водными объектами отменена.
Статьей 11 Кодекса предусмотрено два основания пользования водными объектами: договор водопользования и решение о предоставлении водных объектов в пользование, на основании которых взимается плата за пользование водным объектом (статьи 20, 21 Кодекса).
Согласно статье 5 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ действие лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, выданных и заключенных до 01.01.2007, прекращается с момента возникновения права пользования водными объектами на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, либо по истечении срока действия лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, либо в случае прекращения права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, установленным статьей 10 Кодекса.
На основании названных нормативно-правовых положений суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу, что после 01.01.2007 водопользователи, осуществляющие использование поверхностных водных объектов на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, выданных и заключенных до введения в действие нового Водного кодекса Российской Федерации, уплачивают водный налог до момента истечения срока действия таких лицензий и договоров. После 01.01.2007 водопользователи, осуществляющие использование поверхностных водных объектов, оформляют правоустанавливающие документы в соответствии с требованиями Кодекса, на основании которых уплачивают плату неналогового характера, что исключает взимание водного налога.
С учетом изложенного, установив истечение на начало 3 квартала 2007 года срока действия лицензии общества от 05.01.2004 на водопользование, суды пришли к выводу об отсутствии у общества в спорный период обязанности по уплате водного налога.
При этом суды подчеркнули, что осуществление обществом пользования поверхностным водным объектом без правоустанавливающих документов, предусмотренных Кодексом, свидетельствует о нарушении им водного законодательства, но не порождает обязанности по уплате водного налога.
Доводы инспекции, изложенные в заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора, не подтверждают неправильного применения судами законодательства.
В связи с изложенным дело не подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

определил:

в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела N А21-4283/2009 Арбитражного суда Калининградской области для пересмотра в порядке надзора Постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2009 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.02.2010 отказать.

Председательствующий судья
Н.Г.ВЫШНЯК

Судья
Ю.В.ГРОСУЛ

Судья
С.М.ПЕТРОВА

Соответственно лица, осуществляющие водопользование после 1 января 2007 года на основании лицензий, договоров и решений, выданных, заключенных и принятых до 1 января 2007 года, остаются плательщиками водного налога. Таким плательщиком является лицо, которое осуществляло непосредственное водопользование. Если на баланс муниципального образования были переданы водораздаточные колонки, водонапорные башни, артезианские скважины, водопровод, которым пользовалось население муниципального образования, но администрация муниципального образования непосредственное водопользование не осуществляла, то она не является плательщиком водного налога (Постановление ФАС Уральского округа от 28 февраля 2007 года N Ф09-1169/07-С3). Однако если лицо водопользование не осуществляло, но имело право на облагаемое водным налогом водопользование, то водный налог подлежит уплате: как установлено в Постановлении Президиума ВАС от 9 декабря 2008 года N 10019/08, "поскольку налоговое законодательство не содержит положений о корректировке налоговой базы по водному налогу либо об исключении из налоговых периодов времени, в течение которого (с учетом сезонного характера работ) акватория водного объекта фактически не используется по объективным, не зависящим от водопользователя причинам, доначисление инспекцией налога следует признать обоснованным".
Не подлежит налогообложению водным налогом забор воды из бытовых колодцев и скважин из первого от поверхности земли водоносного горизонта, не являющегося источником централизованного питьевого водоснабжения (письмо Министерства финансов РФ от 30 октября 2007 года N 03-06-05-02/12). Данное положение относится в основном к гражданам - правообладателям ЗУ с колодцами. Если же организация осуществляет пользование подземными ВО "глубже", то она обязана платить водный налог (письмо Министерства финансов РФ от 12 октября 2007 года N 03-06-03-02/14).
3. От водного налога за пользование ВО необходимо отличать и отделять земельный налог с ЗУ, занятых ВО, и арендную плату за них.
Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 389 (из главы "Земельный налог") Налогового кодекса РФ "не признаются объектом налогообложения земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности ВО в составе водного фонда". Статья 102 (пункт 2) ЗК запрещает образование ЗУ на ЗВФ, то есть под водой (см. комментарий к статье 19 Вводного закона).
Поскольку все ВО, кроме прудов-копаней и обводненных карьеров, могут находиться только в федеральной собственности (см. комментарий к статье 8 ВК), их земли под водами (дно) в силу природных и законодательных условий не могут подразделяться на ЗУ. Поэтому земельный налог не может устанавливаться и взиматься по признаку наличия на земельном участке ВО. Даже если под водой моря, реки, озера, водохранилища был образован ЗУ (до Вводного закона в законодательстве не содержался запрет образования ЗУ под водами ВО), то он не подлежит налогообложению земельным налогом в силу подпункта 5 пункта 2 статьи 389 НК. Взимание арендной платы за ЗУ с ВО, на который оформлено водопользование, с водопользователя также незаконно. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 августа 2008 г. N 10811/08

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Моисеевой Е.М., судей Борисовой Е.Е., Дедова Д.И.,
рассмотрев в судебном заседании заявление администрации города Новороссийска о пересмотре в порядке надзора Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2008 по делу N А32-18005/2007-48/289 Арбитражного суда Краснодарского края и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2008 по тому же делу,

установил:

администрация г. Новороссийска (далее - администрация) обратилась в арбитражный суд с иском к ОАО "Новоросцемент" (далее - общество) о взыскании 23309357,89 рублей арендной платы по договору аренды земельного участка от 11.01.2001 N 4700002460 за период с 01.01.2006 по 06.12.2007 и 2314508,14 рублей пени за период с 11.09.2006 по 06.12.2007.
Решением от 18.12.2007 иск удовлетворен.
Постановлением апелляционной инстанции от 28.03.2008, оставленным без изменения постановлением суда кассационной инстанции от 30.06.2008, решение суда отменено, в удовлетворении исковых требований отказано.
В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора заявитель ссылается на то, что они нарушают единообразие в толковании и применении норм права, и просит их отменить. Заявитель указывает на наличие у него полномочий на заключение договора аренды земельного участка, в обоснование чего приведены определенные доводы.
Судом установлено, что на основании постановления главы администрации города Новороссийска от 09.02.2000 N 161 между администраций и обществом заключен договор аренды земельного участка площадью 74,3 га сроком на 49 лет, занятый Атакайским водохранилищем.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд исходил из того, что земельный участок площадью 74,3 га, занятый Атакайским водохранилищем, включающим поверхностные воды и покрытые ими земли в пределах береговой полосы (20 метров), в силу норм земельного и водного законодательства Российской Федерации относится к землям водного фонда и является собственностью Российской Федерации, а потому у администрации не имелось полномочий по распоряжению спорным участком путем передачи его в аренду обществу. Суд, руководствуясь статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, признал названный договор ничтожным, как не соответствующий статьям 3, 7, 102 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 5, 6, 8, 9, 10 Водного кодекса Российской Федерации.
Суд признал, что общество на основании главы 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации является плательщиком водного налога, который был уплачен им за период с 2006 по 2007 год в соответствии с договором пользования водным объектом, заключенным с Кубанским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов.
Довод заявителя о том, что площадь земельного участка, свободного от водного объекта, составляет 63,42 га, рассматривался судами апелляционной и кассационной инстанций и отвергнут ими в связи с непредставлением суду вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств, подтверждающих доводы администрации, на которые она ссылается в обоснование своих требований.
Оспаривание фактических обстоятельств дела, установленных судами, не является основанием для пересмотра судебных актов в порядке надзора.
Из представленных материалов не усматривается наличие оснований, установленных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для рассмотрения дела в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

определил:

в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела N А32-18005/2007-48/289 Арбитражного суда Краснодарского края для пересмотра в порядке надзора Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2008 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.06.2008 отказать.

Председательствующий судья
Е.М.МОИСЕЕВА

Судья
Е.Е.БОРИСОВА

Судья
Д.И.ДЕДОВ

Аналогичной позиции придерживалось Министерство финансов РФ в письме от 31 марта 2008 года N 03-05-04-02/24.
Исходя из того что ЗВФ определяются по признаку занятости ВО, которые находятся в федеральной собственности, гидравлически связаны между собой и поэтому не могут подразделяться на ЗУ, не имеет законного основания также заключение договоров аренды на ЗУ из ЗВФ.
Например, как установлено Постановлением ФАС Уральского округа от 5 мая 2008 года N Ф09-3020/08-С6, "предметом договора аренды от 08.12.2005 N 339-05 является земельный участок с кадастровым номером 74:37:01 00001:0001, границы которого полностью повторяют границы водного объекта - Южноуральского водохранилища. При этом указанный водный объект не является обособленным, что подтверждается условиями лицензии на пользование водохранилищем. Таким образом, указанный водный объект... не может быть отнесен к недвижимому имуществу... При таких обстоятельствах суды правомерно признали договор аренды земельного участка от 08.12.2005 N 339-05 недействительным".

Статья 13

Комментарий к статье 13

Статья 13 Вводного закона вступила в силу 5 июня 2006 года. Изменявшийся ею ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" утратил силу с 1 июля 2006 года в связи с принятием ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ. К моменту принятия Вводного закона об этом было известно.
Соответственно в редакции статьи 13 Вводного закона ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" действовал лишь с 5 по 30 июня 2006 года. Поэтому статья 13 Вводного закона фактически не могла действовать и утратила силу.

Статья 14

Комментарий к статье 14

1. Комментируемая статья внесла изменения в различные положения главного акта земельного законодательства - ЗК.
Абзац четвертый пункта 2 статьи 18 ЗК в первоначальной редакции устанавливал, что в собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки, отнесенные к ЗВФ, занятым ВО, находящимися в собственности субъектов РФ. Статья 14 Вводного закона эти слова исключила. Но еще раньше - ФЗ от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ - были признаны утратившими силу с 1 июля 2006 года все положения пункта 2 статьи 18 ЗК. Соответственно абзац четвертый пункта 2 статьи 18 ЗК, как и ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", действовал только с 5 по 30 июня 2006 года (см. комментарий к статье 13 Вводного закона).
Подпункт 8 пункта 3 статьи 23 ЗК после изменения комментируемой статьей изменялся еще дважды другими ФЗ. В действующей редакции (в редакции ФЗ от 29 декабря 2006 года N 260-ФЗ) он не упоминает о ВО и допускает установление публичного сервитута для "использования земельного участка в целях охоты и рыболовства". Наряду с возможностью установления других публичных сервитутов, допускаемых пунктом 8 статьи 23 ЗК, - для забора воды и водопоя (подпункт 5) и свободного доступа к прибрежной полосе (подпункт 10) он подчеркивает нежелательность застройки или ограждения "земли у воды".
2. Статья 14 Вводного закона изложила в новой редакции подпункт 3 пункта 5 статьи 27 ЗК, ограничивая оборотоспособность, то есть запрещая приватизацию ЗУ, в пределах которых расположены ВО, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Слова "в пределах которых расположены водные объекты", а не "занятые водными объектами" означают, что ограничены в обороте не только ЗУ, полностью занятые ВО, но и ЗУ, занятые ВО частично, даже если разграничение государственной собственности на них не завершено. Вместе с тем в законодательстве отсутствуют конкретные положения, ограничивающие имущественную оборотоспособность (приватизацию, куплю-продажу) ЗУ исключительно по признаку наличия на них ВО. Возможно, законодатель имел в виду ЗУ с неучтенными в ГВР ВО, в основном с родниками или ручьями.
Ограничены в обороте, то есть запрещены к предоставлению в частную собственность, ЗУ не только с ВО, но и около ВО. В перечень ограниченно оборотоспособных ЗУ, кроме тех, в пределах которых расположены ВО, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, включены ЗУ "в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения". Данное положение не упоминается в статье 14 Вводного закона, оно было введено в статью 27 (пункт 5) ЗК ФЗ от 19 июня 2007 года N 102-ФЗ в форме пункта 14. Он, по сути, заменил положение абзаца четвертого пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", который устанавливал, что приватизации в соответствии с данным ФЗ не подлежат земельные участки водоохранного и санитарно-защитного назначения, и был признан утратившим силу ФЗ от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ. До ФЗ от 24 июля 2007 года N 212-ФЗ частным лицам отказывали в приватизации ЗУ как в ЗСО (во всех трех поясах), так и в водоохранных зонах ВО, не являющихся источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Теперь запрет приватизации сохраняется лишь в отношении ЗУ, находящихся в первом или втором поясе ЗСО, а также в береговых полосах (пункт 8 статьи 27, введенный статьей 14 Вводного закона).
Нельзя не отметить необоснованность данных положений, которые были введены, очевидно, в целях охраны ВО и обеспечения к ним доступа любых лиц. Возникновение именно частной собственности на ЗУ около ВО само по себе не означает возникновение опасности причинения вреда ВО либо ограничение доступности ВО для всех. Вред ВО либо ограничение их общедоступности причиняет не вид права на ЗУ около ВО, а деятельность на таких ЗУ, характер их использования, состояние строений и коммуникаций на них. В реальности в непосредственной близости от ВО продолжают находиться много лет огороженные ЗУ, загрязняющие ВО старые строения с текущими трубами, объекты со сбросом сточных вод либо ЗУ с грязными поверхностными стоками.
Пункт 5 статьи 27 ЗК, содержащий перечень ограниченно оборотоспособных, то есть не подлежащих приватизации земельных участков, был дополнен пунктом 13 ФЗ от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ: "расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд". При этом пункт 3 статьи 102 ЗК в редакции статьи 14 Вводного закона допускает резервирование земель для строительства искусственных ВО (обычно для водохранилищ).
К ограниченным в имущественном обороте отнесены также ЗУ под ГТС (подпункт 10 пункта 5 статьи 27 ЗК), в том числе на ВО. Подпункт 2 пункта 1 статьи 102 ЗК земли, занятые ГТС и иными сооружениями на ВО, относит к ЗВФ. Поскольку ВО, в том числе с ГТС, находятся, как правило, в федеральной собственности (см. комментарий к статье 8 ВК), а ФЗ "О ГТС" допускает нахождение некоторых ГТС в различных формах собственности, в том числе в частной (часть четвертая статьи 3), запрет приватизации ЗУ под ГТС вынуждает (при необходимости) образовывать ЗУ под ГТС и "брать" его в аренду.
3. Статья 14 Вводного закона также дополнила статью 27 ЗК новым пунктом 8, запрещающим приватизацию ЗУ в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК. ФЗ от 19 июня 2007 года N 102-ФЗ дополнил его словами "а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования". Таким образом, согласно действующей редакции пункта 8 статьи 27 ЗК, "запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования".
Однозначный запрет приватизации указанных в пункте 8 статьи 27 ЗК ЗУ ранее в законодательстве отсутствовал. Как и запрет приватизации ЗУ в первом и втором поясе ЗСО, он не имеет обратной силы. Поэтому ЗУ на береговой полосе, зарегистрированные в частную собственность до введения в действие статьи 14 Вводного закона, то есть до 5 июня 2006 года, могут остаться в частной собственности и быть объектами сделок, влекущих переход их к новым собственникам, но при сохранении их общедоступности, что делает обладание такими ЗУ как "проходными дворами" малопривлекательным.
Если регистрация права частной собственности на ЗУ в береговой полосе, в том числе расположенном в береговой полосе меньшей части, произошла с 5 июня 2006 года, то такая сделка является ничтожной в соответствии с ГК. Для сохранения на ЗУ в береговой полосе права частной собственности желательна смена его собственника на добросовестного приобретателя.
Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ "территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)". Территории общего пользования определяются в соответствии с градостроительным законодательством. При наличии на территории общего пользования пруда или обводненного карьера ЗУ, образованный под ним, либо ЗУ, на котором был выкопан пруд или обводненный карьер, не подлежит приватизации. Если ЗУ с прудом или обводненным карьером уже зарегистрирован в частную собственность, то относить его к территории общего пользования не допускается.
ЗУ с прудом или обводненным карьером может быть исключен из территорий общего пользования в соответствии с градостроительным законодательством. После этого он может быть приватизирован, если пруд не является разновидностью водохранилища.
Таким образом, к неподлежащим приватизации относятся ЗУ, расположенные, в том числе частично:
1) под ГТС на ВО;
2) в первом и втором поясах ЗСО;
3) в границах земель, зарезервированных для строительства искусственных ВО;
4) в границах территорий общего пользования.
4.1. В редакции статьи 14 Вводного закона другие измененные ею положения ЗК устанавливают:
- собственник ЗУ имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на ЗУ общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством (подпункт 1 пункта 1 статьи 40 ЗК);
- собственник ЗУ имеет право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные ВО в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями (подпункт 3 пункта 1 статьи 40 ЗК);
- в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, ВО, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК);
- ЗУ общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, ВО, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК).
Из статьи 8 ВК, статей 7 и 9 Вводного закона (см. комментарий к ним), а также статьи 40 (подпункты 1 и 3 пункта 1) ЗК следует, что право собственности на ЗУ распространяется на находящиеся на нем ВО. Права, установленные подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 40 ЗК, имеют также лица, которым ЗУ принадлежат на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования или пожизненного наследуемого владения (пункт 1 статьи 41 ЗК), если это соответствует условиям пользования ЗУ.
Статья 40 ЗК устанавливает права разных собственников ЗУ, не только частных. Поэтому термин "строить" из подпункта 3 пункта 1 статьи 40 ЗК применим не по отношению к пруду-копани, а к иным видам ВО, являющихся объектами строительства, - водохранилищам и каналам. Пруды-копани не строятся, а "копаются", исключены из перечня объектов недвижимости, а значит, и строительства (см. комментарий к статьям 9 и 10 Вводного закона).
Исходя из пункта 2 статьи 77 ЗК в составе земель сельскохозяйственного назначения могут находиться различные виды ВО: пруды, обводненные карьеры, болота, ручьи, родники.
4.2. Статья 14 Вводного закона исключила подпункт 1 пункта 1 статьи 97 ЗК, который устанавливал, что "к землям природоохранного назначения относятся земли водоохранных зон рек и водоемов". Водоохранные зоны исключены и из состава ЗВФ.
Исключение водоохранных зон из состава природоохранных земель исходит из статьи 65 ВК, устанавливающей водоохранные зоны вдоль различных видов ВО, на любых землях. В границах водоохранных зон возможно образование ЗУ различных видов разрешенного использования.
Подробнее о водоохранных зонах см. комментарий к статье 65 ВК.
5.1. Принципиальное и важнейшее практическое значение имеет изложение в новой редакции статьи 102 ЗК. После Вводного закона пункты 2 и 3 статьи 102 ЗК были изменены другим ФЗ. В настоящее время статья 102 ЗК имеет следующее содержание:
Статья 102. Земли водного фонда
1. К землям водного фонда относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.
3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.
4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством.
Статья 102 ЗК отнесла к ЗВФ только земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в ВО, и занятые сооружениями, расположенными на ВО. По сути, к ЗВФ стало относиться только дно ВО. Исходя из статьи 5 ВК (см. комментарий к ней) иные земли, в том числе береговые полосы, к ЗВФ не относятся. Если категория "земли водного фонда" указана в документе на ЗУ, например в водоохраной зоне, оформленном до вступления в силу статьи 14 Вводного закона - до 5 июня 2006 года, то необходимо руководствоваться статьей 14 ФЗ "О переводе":
Статья 14. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории
1. Отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных Земельным кодексом Российской Федерации категорий земель является обязательным.
2. В случае, если категория земель указана не в документах государственного кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона в документы государственного кадастра недвижимости и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
3. В случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу настоящего Федерального закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков.
4. В случае, если категория земель не указана в документах государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся.
5. Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов - к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.
6. Отнесение земельного участка к определенной категории земель в случаях, указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном статьями 2, 3, 4, 5 и 15 настоящего Федерального закона.
7. Сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель в течение тридцати дней бесплатно вносятся в государственный кадастр недвижимости по заявлению правообладателя земельного участка. Внесение изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отнесении земельного участка к определенной категории земель осуществляется в порядке, установленном статьей 21 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
5.2. Буквальное содержание положения статьи 102 ЗК о том, что к ЗВФ относятся земли, "покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах", рассматриваемое вне связи с иными положениями законодательства, означает, что к ЗВФ относятся все земли, занятые любыми ВО. Однако ВО имеются на землях и других категорий (см. комментарий к статье 19 Вводного закона).
Сооружения на ВО так же, как и ВО, могут находиться на землях разных категорий. Пункт 2 статьи 102 ЗК, запрещая образование ЗУ под водой, не распространяется на ЗВФ, занятые сооружениями на ВО, то есть имеющими подводную опору, в том числе построенные (введенные в эксплуатацию) до Вводного закона. Образование ЗУ по границе подводной опоры сооружения не запрещено. В результате может образоваться ЗУ, в том числе многоконтурный ЗУ, полностью занятый сооружением, ранее построенным на ВО, чтобы не возникла граница ЗУ на землях, покрытых поверхностными водами. Нельзя не отметить, что в таком случае земли под водой, необходимой для использования сооружения и находящейся за границей его подводной опоры, быть не должно, в том числе в случаях столбовых (свайных) опор и габаритов подводных частей сооружений меньше, чем у надводных частей (например, V-образная опора моста). В этой связи представляется необходимым либо исключение пункта 2 статьи 102 ЗК, либо дополнение его исключительными случаями, при которых на ЗВФ, покрытых поверхностными водами, допускается образование ЗУ.
Пункт 2 статьи 102 ЗК означает неделимость едва ли не всех ЗВФ, поскольку ВО обычно не существуют изолированно друг от друга: реки впадают в моря и в другие реки, озера питаются родниками и т.п. Сооружения на ВО вместе с землей зачастую не могут быть разделены по технологическим причинам и требованиям безопасности. Более того, статья 1 (пункт 11) ВК подчеркивает комплексный характер (по сути, ту же неделимость либо нежелательность делимости) ВО и ГТС на них (водохозяйственных систем). В связи с этим сам термин "земельный участок в составе земель водного фонда", использованный в принятом до Вводного закона и ВК ФЗ "О переводе", оказался практически бессмысленным - образование ЗУ под водой на ЗВФ не допускается.
Вместе с тем образование ЗУ на ВО возможно, а иногда необходимо в следующих случаях:
1) нахождение ВО не в составе ЗВФ. Положение, запрещающее образование ЗУ под водой, введено не в общие положения законодательства, а в статью 102 ЗК "Земли водного фонда". Соответственно оно не распространяется на земли других категорий. Законодательство не запрещает нахождение разных частей одного ВО на землях разных категорий или территориальных зон. Соответственно может быть установлена граница ЗУ под водой ВО, например на землях населенных пунктов. Однако на практике такая точка зрения обычно отвергается без юридического аргументирования. В Москве пунктом 8 Постановления правительства Москвы от 28 августа 2007 года N 753-ПП "Об обременениях земельных участков и ограничениях их использования в городе Москве" установлено: "принять к сведению, что в границах акваторий рек, а также существующих и проектируемых открытых водоемов (территории в границах "синих" линий) формирование земельных участков не осуществляется" (этот запрет не распространяется на акватории ручьев в Москве);
2) оформленное водопользование предполагает строительство на ВО. Для строительства на ВО и ввода построенного объекта в эксплуатацию необходимы соответствующие разрешения. Для их получения необходимы правоустанавливающий документ и градостроительный план ЗУ, на котором будет строительство (пункты 1 и 2 части 7 статьи 51, пункты 1 и 2 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ). Но на ЗВФ, покрытых водой, оформление таких документов при запрете образования на них ЗУ запрещено. Законным выходом из этого положения может стать использование ФЗ "Об ИЗУ", который позволил создавать ИЗУ на ВО для любых целей, в том числе для строительства (см. комментарий к ФЗ "Об ИЗУ");
3) объект недвижимости находится на земле, которая по документам числится затопленной. Обычно такая земля возникала в связи со строительством и затоплением водохранилищ, что иногда приводило к возникновению даже такого явления, как "город-остров". Например, в Основных направлениях концепции социально-экономического, экологического и архитектурно-художественного возрождения Свияжска как исторически малого города, утвержденных Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 августа 2007 года N 417, указывалось, что в 1953 году при подготовке зоны Куйбышевского водохранилища к затоплению город был включен в перечень затапливаемых территорий, после затопления Куйбышевского водохранилища в 1957 году Свияжск стал островом площадью 62 гектара;
4) ВО из состава ЗВФ может обмелеть, в результате чего сооружение, ранее построенное на ВО, окажется за пределами его водных ресурсов. В таком случае границы ЗУ могут быть образованы не только исключительно под сооружением, если у такого ВО на данном участке не было официально установленной береговой линии;
5) сооружение находится частично на ВО из состава ЗВФ, частично за границей ВО. Обычно так расположены плотины. В таком случае образование ЗУ за береговой линией ВО на земле возможно в соответствии с земельным законодательством, нормами отвода земель или проектной документацией для соответствующего сооружения, а в пределах ВО - по границам подводных опор сооружения. Если сооружение расположено частично на ВО, частично за границей ВО, то его можно рассматривать как обозначающие границы ВО, под таким сооружением может быть образован ЗУ на ЗВФ и ЗУ на другой категории земель, прилегающий к ЗУ на ЗВФ, переводить последний в ЗВФ не допускается.
В отношении ЗУ на ЗВФ возможно принятие некоторых решений как в отношении ЗУ, не покрытых водой, например утверждение их кадастровой стоимости. Например, Постановлением правительства Красноярского края от 13 сентября 2011 года N 516-п была утверждена кадастровая стоимость ЗУ водного фонда, с указанием их кадастровых номеров. В отношении таких ЗУ возможно оформление документов, необходимых для выдачи разрешений на строительство и ввод построенного объекта в эксплуатацию: правоустанавливающего документа на ЗУ (как правило, договора аренды ЗУ или решения о предоставлении ЗУ в постоянное (бессрочное) пользование) и градостроительного плана ЗУ.
5.3. Пункт 3 статьи 102 ЗК допускает резервирование земель для строительства искусственных ВО, являющихся объектами строительства, - водохранилищ и каналов. Резервирование различных земель для строительства искусственных ВО осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства от 22 июля 2008 года N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".
Завершает статью 102 ЗК и статью 14 Вводного закона положение о том, что порядок использования и охраны ЗВФ определяется ЗК и водным законодательством.

Статья 15

Комментарий к статье 15

Статья 1181 ГК устанавливает условия наследования ЗУ. В редакции статьи 15 Вводного закона при наследовании ЗУ или права пожизненного наследуемого владения ЗУ по наследству переходят также ВО, находящиеся в границах ЗУ. Передать по наследству можно только ЗУ с прудом-копанью или обводненным карьером.
Статья 1213 ГК, из которой комментируемой статьей исключены слова "обособленных водных объектов", содержится в разделе "Международное частное право" части третьей ГК, регулирующей гражданско-правовые отношения с участием иностранных лиц. Статья 1213 ГК определяет право, подлежащее применению к договору в отношении недвижимого имущества. Поскольку пруд-копань или обводненный карьер неотделим от ЗУ, на котором он расположен, к договорам в отношении ЗУ с прудом-копанью или обводненным карьером на территории РФ статьей 1213 ГК сохранено применение только российского права.

Статья 16

Комментарий к статье 16

Положения КоАП, изменявшиеся статьей 16 Вводного закона, позднее также изменялись и в настоящее время имеют следующую редакцию:
Статья 7.6. Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий
Самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Статья 23.23. Органы, осуществляющие федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
1. Органы, осуществляющие федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения наблюдательных режимных створов на водных объектах, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору (за исключением подземных водных объектов), специальных информационных знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору, в том числе прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, знаков, информирующих граждан об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования), статьей 7.6 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 7.7 (за исключением повреждения гидротехнических сооружений), статьей 7.10 (в части самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору), статьей 7.20 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьями 8.12 - 8.15 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 8.42 (в отношении водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору) настоящего Кодекса.
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:
1) главный государственный инспектор Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, его заместители;
2) старший государственный инспектор Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
3) государственные инспектора Российской Федерации по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
4) главные государственные бассейновые (территориальные) инспектора по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, их заместители;
5) государственные бассейновые (территориальные) инспектора по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.
Статья 28.3. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях
1. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
2. Помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанные в настоящей статье:
31) должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.19, статьями 14.43, 14.44, частью 1 статьи 19.4, частями 1 и 15 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 19.33 настоящего Кодекса;
ФЗ от 28 декабря 2009 года N 380-ФЗ дополнил КоАП статьей 23.23.1:
Статья 23.23.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (в части уничтожения или повреждения скважин государственной опорной наблюдательной сети, наблюдательных режимных створов на водных объектах, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а также знаков, определяющих границы прибрежных защитных полос и водоохранных зон водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 7.6 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 7.10 (за исключением самовольной уступки права пользования водным объектом, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору), статьей 7.20 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 8.5 (в части сокрытия или искажения экологической информации о состоянии водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьями 8.12 - 8.15 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору), статьей 8.42 (за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору) настоящего Кодекса.
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, их заместители.
В приведенных статьях КоАП указаны другие статьи КоАП, предусматривающие ответственность за нарушение правил использования или охраны ВО. Об административной ответственности за нарушение водного законодательства см. также комментарий к статье 68 ВК.

Статья 17

Комментарий к статье 17

Статьи 14, 15 и 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливают вопросы местного значения, соответственно поселений, муниципальных районов и городских округов, а его статья 50 (пункт 16 части 2 и пункт 15 части 3) - возможность (необязательность) нахождения прудов и обводненных карьеров в собственности поселений и муниципальных районов. Пруды и обводненные карьеры могут находиться и в собственности городских округов (часть 4 статьи 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Однако исходя из статьи 7 Вводного закона и статьи 8 ВК в собственности муниципальных образований могут находиться не любые пруды, а лишь пруды-копани, причем только после установления границ ЗУ, занятого прудом-копанью (или обводненным карьером).
ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относит также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на ВО (пункт 26 части 1 статьи 14, пункт 24 части 1 статьи 15 и пункт 32 части 1 статьи 16) и допускает нахождение в муниципальной собственности поселений, муниципальных районов и городских округов имущества, предназначенного для обеспечения безопасности людей на ВО (пункт 20 части 2, пункт 20 части 3 и часть 4 статьи 50). Обеспечение безопасности людей на ВО и приобретение соответствующего имущества предполагает расходы. Например, Законом Вологодской области от 22 февраля 2007 года N 1569-ОЗ устанавливалось, что "в качестве норматива на мероприятия в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья устанавливаются расходы на одного жителя поселений и городских округов - 17 рублей в год".
О полномочиях ОМС в области водных отношений см. также комментарий к статье 27 ВК и статье 24 ФЗ "Об ИЗУ".

Статья 18

Комментарий к статье 18

После изменения комментируемой статьей положения ФЗ "О рыболовстве" приобрели следующую редакцию:
"Водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности" (часть 2 статьи 10).
"Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников" (часть 3 статьи 24).
Подробнее об использовании ВО для рыболовства см. комментарий к статьям 38 и 51 ВК.

Статья 19

Комментарий к статье 19

1. Статья 19 Вводного закона изменяла статью 12 ФЗ "О переводе". Затем статья 12 ФЗ "О переводе" была изменена ФЗ "Об ИЗУ". В результате статья 12 ФЗ "О переводе" приобрела следующую редакцию:
Статья 12. Особенности перевода земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда
1. Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:
1) создания особо охраняемых природных территорий;
2) установления или изменения границ населенных пунктов;
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
4) прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
1.1. Ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности.
2. Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:
1) если земли заняты водными объектами;
2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.
2. Статья 12 ФЗ "О переводе" устанавливает не столько особенности, сколько основания и условия перевода ЗВФ в другие категории земель и других категорий земель в ЗВФ. Если в случаях, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе", новая категория земель, занятая ВО, ясна - это соответственно земли особо охраняемых территорий и объектов или земли населенных пунктов, то в двух последних случаях новая категория земель, занятая ВО, может быть различной.
Согласно статье 7 (пункт 1) ЗК все земли в РФ подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
При этом согласно пункту 1 статьи 102 ЗК к ЗВФ относятся земли:
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в ВО;
2) занятые сооружениями, расположенными на ВО.
Как видно, пункт 1 статьи 102 ЗК относит к ЗВФ все земли, покрытые поверхностными водами в ВО, независимо от того, учтен ли ВО в ГВР. Вместе с тем ЗК и другие нормативные акты позволяют находиться ВО на землях других категорий и, соответственно, не требуют их перевода в ЗВФ. К ним относятся:
1) пункт 4 статьи 1 ВК, определяющий ВО без "привязки" к ЗВФ;
2) статья 7 Вводного закона и статья 8 ВК, позволяющие находиться прудам и обводненным карьерам на ЗУ любых категорий;
3) часть 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой "в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых... прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования".
В этой связи приведем другие положения ЗК и ФЗ, позволяющие ВО создаваться и оставаться на землях иных категорий, кроме ЗВФ:

Категория земель, на
которой находится ВО          Положения ФЗ, позволяющие ВО находиться на    
            землях такой категории земель          
Земли                
сельскохозяйственного
назначения               "В составе земель сельскохозяйственного назначения
выделяются... земли, занятые... водными            
объектами" (пункт 2 статьи 77 ЗК);                 
"Требования настоящего пункта не распространяются  
на случаи выдела земельного участка в счет доли    
(долей) в праве общей собственности на земельный   
участок для ведения личного подсобного хозяйства   
или осуществления деятельности крестьянского       
(фермерского) хозяйства, если их основной          
деятельностью является... товарное рыбоводство...  
в целях производства сельскохозяйственной          
продукции по технологии, допускающей использование
земельных участков, размеры которых менее, чем     
минимальные размеры земельных участков,            
установленные законами субъектов Российской        
Федерации" (абзацы первый и четвертый пункта 1
статьи 4 ФЗ "Об обороте земель                     
сельскохозяйственного назначения"                  
Земли                
населенных пунктов       "Земельные участки общего пользования, занятые...  
набережными... водными объектами, пляжами и        
другими объектами, могут включаться в состав       
различных территориальных зон и не подлежат        
приватизации" (пункт 12 статьи 85 "Состав земель   
населенных пунктов и зонирование территорий" ЗК)   
Земли                
промышленности,      
энергетики,          
транспорта, связи,   
радиовещания,        
телевидения,         
информатики, земли   
для обеспечения      
космической          
деятельности, земли  
обороны,             
безопасности и земли
иного специального   
назначения               "Производственные объекты должны обеспечиваться    
наружным противопожарным водоснабжением            
(противопожарным водопроводом, природными или      
искусственными водоемами)" (часть 1 статьи 99 ФЗ   
"Технический регламент о требованиях пожарной      
безопасности");                                    
"В целях обеспечения деятельности организаций и    
эксплуатации объектов морского, внутреннего        
водного транспорта могут предоставляться земельные
участки для размещения искусственно созданных      
внутренних водных путей" (подпункт 1 пункта 4
статьи 90 "Земли транспорта" ЗК)                   
Земли особо          
охраняемых           
территорий и         
объектов                 "1. Водные объекты или их части, имеющие особое    
природоохранное, научное, культурное,              
эстетическое, рекреационное и оздоровительное      
значение, могут быть признаны особо охраняемыми    
водными объектами. 2. Статус, режим особой охраны  
и границы территорий, в пределах которых           
расположены водные объекты, указанные в части 1
настоящей статьи, устанавливаются в соответствии с
законодательством об особо охраняемых природных    
территориях" (статья 66 ВК)                        

Земли                
лесного фонда            "К землям лесного фонда относятся предназначенные  
для ведения лесного хозяйства нелесные земли       
(просеки, дороги, болота и другие)" (пункт 1
статьи 101 ЗК)                                     

В реальности на землях всех категорий находятся (входят в их площадь) различные виды ВО, а не только указанные в ФЗ: озера на землях лесного фонда (указываются, в частности, в таксационных описаниях арендуемых лесных участков), ручьи на землях сельскохозяйственного назначения (отражаются в планах границ ЗУ), родники на землях населенных пунктов, озера на землях особо охраняемых территорий и объектов и т.п.
Возможность нахождения ВО на землях различных категорий иногда приводит к принятию спорных решений. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 февраля 2012 г. N ВАС-657/12

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Поповченко А.А., судей Бациева В.В. и Завьяловой Т.В. рассмотрела в судебном заседании заявление инспекции Федеральной налоговой службы по городу Тюмени N 4 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Тюменской области от 21.02.2011 по делу N А70-10572/2010, Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011, Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.10.2011 по тому же делу по заявлению некоммерческого партнерства "Цимлянское" (625041, г. Тюмень, ул. Барнаульская, д. 71, а/я 1905) к инспекции Федеральной налоговой службы по городу Тюмени N 4 (625009, г. Тюмень, ул. Товарное шоссе, д. 15) о признании недействительным ее решения.
Суд

установил:

по результатам проведения камеральной проверки уточненной налоговой декларации по земельному налогу за 2007 год, поданной некоммерческим партнерством "Цимлянское" (далее - некоммерческое партнерство), инспекцией Федеральной налоговой службы по городу Тюмени N 4 (далее - инспекция) принято решение от 27.05.2010 N 4960, которым налогоплательщику доначислен 22359641 рубль земельного налога, начислено 6731744 рубля 96 копеек пени и 4471928 рублей 20 копеек штрафа по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 122 Налогового кодекса Российской Федерации.
Не согласившись с решением инспекции, налогоплательщик оспорил его в Арбитражный суд Тюменской области.
Решением Арбитражного суда Тюменской области от 21.02.2011, оставленным без изменения Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011, заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.10.2011 названные судебные акты оставлены без изменения.
В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, инспекция просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить в порядке надзора, указывая на нарушение ими единообразия в практике толкования и применения судами норм права.
Как следует из заявления, инспекция не согласна с исключением налогоплательщиком земельного участка с кадастровым номером 73:23:214003:29 из объектов налогообложения земельным налогом. Инспекция считает, что названный земельный участок является объектом налогообложения земельным налогом, поскольку в соответствии с кадастровой выпиской он отнесен к землям населенных пунктов.
Изучив судебные акты по делу и доводы заявителя, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не имеется.
Общество исключило спорный земельный участок, принадлежащий ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, из объектов налогообложения земельным налогом на основании положений подпунктов 4, 5 пункта 2 статьи 389 Кодекса (земельные участки из состава земель лесного фонда и земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда).
Статьей 389 Кодекса определены объекты обложения земельным налогом. Подпунктами 4, 5 пункта 2 названной статьи не признаются объектом налогообложения земельным налогом земельные участки из состава земель лесного фонда и земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.
На основании представленных налогоплательщиком документов суды установили факт нахождения на упомянутом земельном участке земель из состава лесного фонда и водных объектов, в связи с чем пришли к выводу, что спорный земельный участок не признается объектом налогообложения земельным налогом на основании подпунктов 4, 5 пункта 2 статьи 389 Кодекса.
Суды не приняли во внимание доводы инспекции о возможности исключения земельного участка из числа объектов обложения земельным налогом только при отнесении его к определенной категории земель и установлении компетентным органом исполнительной власти их соответствующего целевого назначения.
С учетом конкретных обстоятельств дела неправильного применения судами норм права не усматривается.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

определил:

в передаче дела N А70-10572/2010 Арбитражного суда Тюменской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Тюменской области от 21.02.2011, Постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011, Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.10.2011 отказать.

Председательствующий судья
А.А.ПОПОВЧЕНКО

Судья
В.В.БАЦИЕВ

Судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА

Следует отметить, что Постановлением Президиума ВАС от 5 июня 2012 года N 16720/11 по делу с участием тех же лиц установлено: "...законом и доказательством, подтверждающим включение в соответствии с действующим законодательством земельного участка в состав земель лесного или водного фонда, не отнесены какие-либо иные (в том числе письма государственных органов и органов местного самоуправления) помимо сведений государственного кадастрового учета".
В соответствии со статьей 102 (подпункт 2 пункта 1) ЗК земли, занятые ГТС на ВО, относятся к ЗВФ. Но в реальности ГТС на ВО находятся на землях всех категорий, как и сами ВО.
Статья 3 (абзац второй) ФЗ "О ГТС" определяет ГТС как "плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов", а территорию ГТС - как "территория гидротехнического сооружения - земельный участок и (или) акватория в границах, устанавливаемых в соответствии с земельным законодательством и водным законодательством". Из самих законодательных определений следует, что территория не всякого ГТС может относиться к ЗВФ. Думается, законодатель в определении ГТС не случайно выделил отдельные их виды точками с запятыми, обозначив тем самым их различное целевое назначение. В соответствии с "перечневым" определением ГТС необходимо разграничить земли под ГТС на находящиеся на ЗВФ и на землях иных категорий, прежде всего землях промышленности и иного специального назначения.
Вместе с тем органа или лица, заинтересованного в переводе земель с ВО в ЗВФ, во многих случаях, по сути, нет, что обусловлено следующими факторами:
1) ни ВК, ни Вводный закон не действуют в отношении только ЗВФ. Они действуют в отношении ВО независимо от того, на какой категории земель они находятся, с учетом действия других положений законодательства, влияющих на ВО. С этой целью ВК содержит множество отсылок к другим нормативным актам: ФЗ об ООПТ, ФЗ "О СЭБН" и др.;
2) невозможностью либо крайней затруднительностью, высокой затратностью и длительностью установления границ ЗУ с ВО. Перевести в другую категорию можно ЗУ с ГТС на ВО, что перед переводом предполагает образование ЗУ на землях, не покрытых поверхностными водами, либо на изменчивой береговой линии;
3) периодическим возникновением и исчезновением либо изменением местонахождения ВО и их частей в силу природных условий (участков рек, ручьев, родников, болот, озер, гейзеров) и в этой связи - невозможностью точного определения их границ. Процедура изменения категории земель под ВО - длительная. Пока она осуществляется, ВО может измениться или исчезнуть;
4) утаиванием ВО правообладателями ЗУ по различным причинам: угрозы их принудительного обращения в федеральную собственность, нежелания быть втянутыми в оформление водопользования и т.п.
Специфика ЗВФ выражается также в следующем:
1) это наименьшая по площади категория земель в РФ;
2) в отличие от земель всех других категорий целевое назначение ЗВФ законодательство не определяет, статья 11 ВК предусматривает на ВО несколько десятков разных, в том числе несовместимых, целей водопользования;
3) ЗВФ - единственная категория земель, на которых запрещено образование ЗУ;
4) в ЗВФ нет (не должно быть) земли, не покрытой водой или сооружением на ВО.
Изложенное отнюдь не устраняет, а усугубляет проблему перевода и отнесения различных земель в ЗВФ и из ЗВФ в земли других категорий и приводит к принятию в отношении ВО неоднозначных решений. Примеры-извлечения из судебных решений:

   Постановление ФАС Западно-         Постановление ФАС Северо-Кавказского
 Сибирского округа от 4 мая 2009         округа от 13 января 2010 года
года N Ф04-3179/2009(7551-А70-48)            по делу N А25-1034/2008

  Как следует из материалов дела      ФГУ "Управление эксплуатации Большого
и установлено  судом, 26.11.2004    Ставропольского    канала"     (далее -
между     Тюменским     лесхозом    учреждение)  обратилось  в  арбитражный
Агентства  лесного  хозяйства по    суд с заявлением к Управлению Федераль-
Тюменской   области   и      ООО    ного агентства кадастра объектов недви-
"СтройСнабСервис"  был  заключен    жимости     по     Карачаево-Черкесской
договор  аренды  участка лесного    Республике (далее  -  управление),  РГУ
фонда  Российской  Федерации, по    "Кубанский лесхоз" о признании незакон-
которому  был  передан   участок    ными  действий управления, выразившихся
лесного фонда,  расположенный на    во внесении по учетным данным земельного
территории         Винзилинского    баланса  в  состав земель лесного фонда
лесничества  Тюменского лесхоза,    земельного   участка   площадью  45 га,
29-й квартал, номер выдела 6, 7,    принадлежавшего   учреждению  на  праве
8, 11, 14, 78, 79,  участок N 30    постоянного  (бессрочного) пользования;
общей     площадью    14,7   га.    обязании управления  внести изменения в
  Указанный договор  аренды лес-    учетные  данные  земельного  баланса  и
ного  участка    24.04.2008  был    отразить  в   составе   водного   фонда
перезаключен   ООО   "СтройСнаб-    земельный   участок  площадью  45 га  в
Сервис"  с Департаментом лесного    квартале  N 37  рукотворного леса общей
комплекса   Тюменской   области.    площадью 87 га  между  западным берегом
Государственная      регистрация    водохранилища "Головное" и  автодорогой
права  аренды   произведена   ГУ    г. Черкесск - г. Карачаевск от  берего-
Федеральной      регистрационной    вой линии в водный фонд.
службы   по  Тюменской  области,      После завершения строительства Кубань-
ХМАО    и   ЯНАО     11.06.2008,    Калаусского  магистрального  канала   в
регистрационная           запись    соответствии  с  решением  технического
запись  N 72-72-01/130/2008-298.    совещания     Пятигорского      филиала
ООО  "СтройСнабСервис", полагая,    "Южгипроводхоз" от 19.02.1963  произво-
что    его    право  пользования    дилась  посадка   многолетних  защитных
земельным  участком  нарушено, а    насаждений (тополя, акации, орешника  и
также ущемлены интересы в  сфере    т.д.) по  берегам  канала  и  головного
предпринимательской деятельности    водохранилища  с  целью  охраны  водных
в      результате     заключения    источников, борьбы с ветровой и  водной
Департаментом недропользования и    эрозией почв работа по посадке защитных
экологии Тюменской области и ООО    насаждений была возложена на Черкесский
"Тюменьлеспром-2001"    договора    мехлесхоз.
водопользования    N  13      от      Приказом  Министерства  мелиорации  и
08.05.2008,  обратился  с насто-    водного  хозяйства  СССР  от 26.12.1968
ящим иском в суд.                   N 233  Кубань-Калаусский  Магистральный
  Отказывая  в    удовлетворении    канал  и  Калаус-Кумский   канал   были
заявленных   требований,    суды    переименованы  в Большой Ставропольский
первой и апелляционной инстанций,   канал.
руководствуясь       статьей 102      В ходе производства  землеустроитель-
Земельного  кодекса   Российской    ного дела по установлению внешних границ
Федерации,  статьей 5    Водного    водохранилища   "Головное"  выяснилось,
кодекса   Российской  Федерации,    что  начиная  с  1985  года в земельных
пришли к выводу, что  оспаривае-    балансах (отчетах  о  наличии  земель и
мый объект - обводненный  карьер    распределении их по формам собственнос-
имеет признаки водного  объекта,    ти, земель  Гослесфонда  Красногорского
является искусственным водоемом,    категориям,  угодьям  и пользователям),
образованным в результате добычи    составляемых    управлением    и    его
полезных ископаемых -  песка.  В    правопредшественниками,  45  га  земель
связи   с   этим   использование    между  западным берегом   водохранилища
водного  объекта  осуществляется    "Головное" и  автодорогой г. Черкесск -
правилам     Водного     кодекса    г. Карачаевск под защитными  лесонасаж-
Российской Федерации, на основа-    дениями указываются  в  качестве  садов
нии  договора   водопользования.    орехоплодных   в  составе   лесничества
Согласно   статье 26     Водного    Кубанского   лесхоза  в  квартале  N 37
кодекса   Российская   Федерация    рукотворного леса общей площадью 87 га.
передает органам государственной    Заявитель   обратился   с  письмом   от
власти   субъектов    Российской    14.07.2008  N  01-6/157  к управлению с
Федерации полномочия  по  предо-    просьбой произвести  обратную трансфор-
ставлению водных объектов или их    мацию  спорных  земель  площадью 45 га,
частей, находящихся в  федераль-    указав  их  в составе водного фонда как
ной  собственности, в пользование   водоохранную     зону     водохранилища
на основании договоров водополь-    "Головное".
зования и решений о предоставле-      Управление  письмом   от   30.07.2008
нии водных объектов в  пользова-    N РУ/1091  сообщило  заявителю, что   в
ние.  В соответствии  с Постано-    земельном балансе за 1985 год в сравни-
влением правительства  Тюменской    тельной  экспликации  была  произведена
области от 13.06.2005 N 73-п  на    трансформация   земель  лесных площадей
территории   Тюменской   области    общей площадью 44 га в сады  орехоплод-
данные полномочия осуществляются    ные, в пояснительной записке к  земель-
Департаментом недропользования и    ному балансу 1985 указано, что  перевод
экологии Тюменской области.         произведен на основании лесоустроитель-
 Исследовав оспариваемый договор    ных работ за счет уточнения в Прикубан-
водопользования   от  08.05.2008    ской ЛМС имеющихся многолетних насажде-
N 13,    судебные      инстанции    ний  общей  площадью  44  га.   Спорный
обоснованно сделали вывод о том,    участок  по  материалам  лесоустройства
что этот договор   соответствует    отнесен к числу земель лесного фонда  в
Правилам подготовки и заключения    составе защитных лесов, перевод  земель
договора        водопользования,    лесного фонда в иную  категорию  должен
утвержденным      Постановлением    производиться  в  установленном  Лесным
Правительства         Российской    кодексом Российской  Федерации порядке.
Федерации от 12.03.2008 N 165 "О      Вступившим в законную  силу  решением
подготовке и заключении договора    Арбитражного суда  Карачаево-Черкесской
водопользования", следовательно,    Республики от   25.12.2008     по  делу
оснований  для   признания   его    N А25-1110/08-3           удовлетворены
недействительным   не   имеется.    требования   заявителя   к   агентству,
                                    лесничеству   и   Управлению     лесами
                                    Карачаево-Черкесской   Республики,   за
                                    заявителем в  судебном порядке признано
                                    право      постоянного    (бессрочного)
                                    пользования спорным земельным участком.
                                      Таким  образом,  заявитель   является
                                    пользователем    спорного   участка.
                                    Вместе  с   тем   оценка  правомерности
                                    отнесения   данного  участка  к  землям
                                    лесного    фонда    судом    по    делу
                                    N А25-1110/08-3  не  давалась.
                                      Полагая,    что     спорный   участок
                                    относится к землям водного фонда в силу
                                    положений    земельного    и    водного
                                    законодательства,  заявитель  обратился
                                    в    арбитражный   суд   с    настоящим
                                    заявлением.
                                      В   материалах     дела       имеется
                                    свидетельство     о     государственной
                                    регистрации      права      федеральной
                                    собственности     земель    Гослесфонда
                                    общей  площадью   24491 га, куда входят
                                    и  спорные   45 га    (т. 2, л. д. 83).
                                    В    указанном      свидетельстве     о
                                    государственной   регистрации     права
                                    указано     назначение      (категория)
                                    земельного  участка - участок   лесного
                                    фонда.
                                      В   установленном   законом   порядке
                                    изменения в   Единый    государственный
                                    реестр прав на недвижимое  имущество  и
                                    сделок  с   ним  относительно категории
                                    спорного  земельного  участка не вноси-
                                    лись. Доказательства обратного в  мате-
                                    риалы дела не представлены.

Изложенное приводит к выводу об отсутствии необходимости дальнейшего выделения в законодательстве ЗВФ в качестве отдельной категории земель. При безусловном признании специфики использования и охраны ВО, что отражено в законодательстве, полагаем целесообразным внести в законодательство изменения, направленные на прекращение существования ЗВФ в качестве отдельной категории земель. С принятием всех предусмотренных ГСК документов появится основание для реализации распоряжения Правительства от 15 июня 2010 года N 982-р в части, предусматривающей "отмену деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования". Следует рассмотреть также вопрос о признании земель, занятых ВО, зонами с особыми условиями использования территорий.
3. Часть 1 статьи 12 ФЗ "О переводе" предусматривает следующие случаи перевода ЗВФ или земельных участков в составе ЗВФ в земли других категорий:
1) Создание особо охраняемой природной территории (пункт 1 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Решение о создании ООПТ, утверждение положения об ООПТ не заменяет перевод ЗВФ в земли особо охраняемых территорий и объектов. Поскольку все ВО, кроме некоторых прудов-копаней и обводненных карьеров, находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 ВК), все ЗВФ тоже находятся в федеральной собственности. Поэтому для их перевода в какую-либо категорию земель нужно решение Правительства (подпункт 1 пункта 1 статьи 8 ЗК). Такие решения Правительства иногда принимаются в связи с созданием федеральных ООПТ. Пример.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 2 сентября 2010 г. N 1436-р

1. Учредить государственный природный заповедник "Утриш" общей площадью 10008 гектаров, включая земли лесного фонда в г. г. Анапе и Новороссийске (Краснодарский край) площадью 9225 гектаров и земли водного фонда площадью 783 гектара (2 участка внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, примыкающие к юго-западному побережью Абрауского полуострова между водотоками Широкая Щель и Водопадная Щель).
Отнести государственный природный заповедник "Утриш" к ведению Минприроды России.
2. Минприроды России:
обеспечить режим особой охраны природных комплексов и объектов, включаемых в границы государственного природного заповедника "Утриш";
внести в I квартале 2011 г. в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации о создании федерального государственного учреждения "Государственный природный заповедник "Утриш".
3. Минприроды России совместно с Минсельхозом России (в рамках его компетенции) обеспечить подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе земель лесного фонда и земель водного фонда, указанных в пункте 1 настоящего распоряжения, в земли особо охраняемых территорий и объектов и внести его в Правительство Российской Федерации не позднее IV квартала 2012 г.

Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин

Вместе с тем не известно ни одного решения Правительства РФ о переводе ЗВФ в связи с созданием ООПТ регионального или местного значения. Поэтому, несмотря на решения органов субъектов РФ и ОМС о создании таких ООПТ, земли, занятые ВО, категорией земель ООПТ не становятся. Соответственно нет основания распространять на такие земли действие актов об ООПТ;
2) установление или изменение границ населенных пунктов (пункт 2 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Например, распоряжение Правительства от 13 ноября 2009 года N 1707-р предусматривало: "..в целях осуществления строительства в г. Санкт-Петербурге объектов жилой, общественно-деловой и социальной застройки, а также объектов инженерной и транспортной инфраструктуры признать необходимым включение в границы г. Санкт-Петербурга земель водного фонда площадью 376,92 гектара (акватория Финского залива) в границах согласно Приложению и передачу их в собственность г. Санкт-Петербурга".
ВО может "уйти" с ЗВФ в земли населенных пунктов посредством утверждения генерального плана или схемы территориального планирования муниципального образования в соответствии с градостроительным законодательством;
3) размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов (пункт 3 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Объекты федерального, регионального и местного значения определяются пунктами 18 - 20 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, введенными ФЗ от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ. Вместе с тем перевод ЗВФ (земли под водой) по данному основанию представляется маловероятным, поскольку:
а) практически все объекты могут размещаться на ВО без перевода ЗВФ в земли других категорий либо в соответствии с водным законодательством, либо в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ";
б) добиться решения Правительства о переводе ЗВФ в другую категорию земель годами не могли даже крупнейшие федеральные организации и ФОИВ, тем более это затруднительно для ОГВ субъектов РФ и ОМС;
в) на ВО не предполагается создание ООПТ федерального, регионального или местного значения, то есть не предполагается перевод ЗВФ во исполнение пункта 1 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе";
г) объект должен иметь государственное или муниципальное, а не частное или коммерческое значение.
4) прекращение существования ВО, изменение русла, границ и иных изменений местоположения ВО, в том числе связанных с созданием ИЗУ в случаях, предусмотренных ФЗ "Об ИЗУ", при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (пункт 4 части 1 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Изменение границ ВО влечет, в частности, создание ИЗУ в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ". Согласно части 1.1 статьи 12 ФЗ "О переводе", введенной ФЗ "Об ИЗУ", "ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности".
Прекращение существования ВО, изменение русла реки и иное изменение местоположения ВО тоже могут стать основанием перевода ЗВФ в земли другой категории. При этом изменение русла реки и иное изменение местоположения ВО являются основанием также для одновременного перевода земель иных категорий в ЗВФ (пункт 3 части 2 статьи 12 ФЗ "О переводе").
Следует отметить, что пересыхание ВО не всегда означает прекращение его существования. Например, Торейские озера в биосферном заповеднике "Даурский" пересыхают раз в 25 - 40 лет. Российские ученые рассматривают эти циклы как естественный процесс, необходимый для поддержания и воспроизводства уникальных экосистем Забайкалья.
Если же ВО, который числился в ЗВФ, точнее, его водные ресурсы действительно исчезли с данной земли, то образование ЗУ там и его перевод возможны, но не в земли населенных пунктов или земли ООПТ, поскольку для этого ФЗ "О переводе" предусматривает отдельные основания. Очевидно, такая процедура будет проводиться для размещения нового или узаконивания ранее возникшего объекта недвижимости на ВО либо в непосредственной близости от него, чтобы "сбросить" с его создателя различные водоохранные требования. При отсутствии заинтересованного лица исчезновение ВО с определенной земли может быть долго не оформлено.
4. Статья 12 ФЗ "О переводе" с 2005 года предусматривала только основания ("случаи") перевода ЗВФ в земли других категорий. Лишь Постановлением Правительства от 29 августа 2011 года N 718 на МПР было возложено принятие актов, определяющих содержание ходатайства о переводе ЗВФ в земли другой категории и состав прилагаемых к нему документов. Ранее законодательство подобные положения не предусматривало, поэтому случаи перевода ЗВФ в земли других категорий до 2013 года были очень редки.
Приказом МПР от 10 ноября 2011 года N 882 утверждены содержание ходатайства о переводе ЗВФ в земли другой категории и состав прилагаемых к нему документов. Он предусматривает:
1) ходатайство подается заинтересованным лицом в МПР (по ВО, находящимся в федеральной собственности), в орган субъекта РФ (по ВО, находящимся в собственности субъекта РФ), в ОМС (по ВО, находящимся в собственности муниципального образования) с учетом требований статей 2 и 12 ФЗ "О переводе". Поскольку в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности могут быть законно зарегистрированы только земельные участки с некоторыми прудами-копанями и обводненными карьерами, причем зачастую располагающимися не на ЗВФ (см. комментарий к статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК), ходатайство с прилагаемыми документами следует посылать, как правило, сразу в МПР. Учет в ходатайстве статьи 12 ФЗ "О переводе" означает, что ходатайствовать о переводе нужно с обоснованием положением этой статьи. Что касается ссылки на учет статьи 2 ФЗ "О переводе", то ее часть 4 предусматривает прилагать дополнительные документы к ходатайству о переводе только "земельного участка". Между тем на покрытых водой ЗВФ не могут образовываться ЗУ, Приказом МПР от 10 ноября 2011 года N 882 утверждены содержание ходатайства и состав прилагаемых документов о переводе "земель" водного фонда, а не "земельных участков" из ЗВФ. Поэтому требовать с заявителя прилагать к ходатайству о переводе ЗВФ документы, предусмотренные для перевода земельных участков, неправомерно;
2) Содержание ходатайства о переводе ЗВФ в земли другой категории. Ниже оно приводится в таблице:

     Содержание ходатайства                        Комментарий              
1) Сведения о заявителе          
ходатайства:                     
- юридическом лице,              
индивидуальном предпринимателе,  
ОГВ или ОМС - вид документа,     
ОГРН, дата государственной       
регистрации;                     
- физическом лице - ФИО, вид,    
серия и номер документа,         
удостоверяющего личность             Определенный вид документа о заявителе
не установлен, желателен наиболее      
весомый. Заявителем может быть и       
физическое лицо, не исключая лицо с    
иностранным гражданством               
2) Сведения о наименовании ВО,   
описание границ участка          
акватории ВО, предполагаемого к  
переводу из ЗВФ, и категория     
земель, в состав которых         
предполагается осуществить       
перевод ЗВФ                          Наименование ВО может содержаться в    
ГВР или иных документах.  У ВО может   
отсутствовать наименование, что не     
является препятствием к переводу.      
Указание на описание границ "участка"  
акватории означает возможность         
перевода из ЗВФ не всего ВО, а только  
его части, например части реки,        
частично расположенной в границах      
населенного пункта. Описание части     
границ переводимого из ЗВФ ВО (его     
части), примыкающей к берегу, должно   
исходить из требований к установлению  
границ ВО, определенных статьей 5 ВК.  
Требования к описанию иных границ      
участка акватории для перевода ВО из   
ЗВФ не установлены                     
3) Сведения о правообладателе и  
согласии правообладателя на      
перевод ЗВФ в земли другой       
категории                            ЗВФ находятся в федеральной            
собственности в силу ФЗ. Поэтому       
отсутствие в ЕГРП регистрации права    
собственности РФ на ЗВФ, ВО или ГТС на
ВО не является препятствием в переводе
ЗВФ. От имени РФ своеобразным          
правообладателем ЗВФ являются          
Росводресурсы.  Соответственно перед   
обращением в МПР с документами о       
переводе ЗВФ необходимо получить       
письменное согласие Росводресурсов.    
Возможно, потребуется согласование     
также с Росимуществом                  
4) Обоснование перевода ЗВФ в    
другую категорию, включающее     
цель перевода, и обоснование     
необходимости использования      
земель в составе испрашиваемой   
категории земель, в том числе    
для размещения объектов          
государственного или             
муниципального значения,         
обоснование отсутствия иных      
вариантов использования          
земельных участков из других     
категорий земель для испраши-    
ваемых целей                         Обосновывать перевод ЗВФ в другую      
категорию земель можно любыми          
документами и аргументами о том, что   
земля под водой не может оставаться в  
ЗВФ. Полагаем, что перевод из ЗВФ      
будет обоснован, если предполагаемая   
деятельность не предусмотрена статьей  
11 ВК                                  

5) Сведения о решении ОГВ или    
ОМС о создании ООПТ                  Не требуется для перевода ЗВФ в        
случаях, не связанных с созданием ООПТ
6) Сведения об установлении или  
изменении границ населенных      
пунктов в соответствии со        
статьей 84 ЗК                    
Не требуется в случаях, не связанных с
установлением или изменением границ    
населенных пунктов. Необходимость      
таких сведений в ходатайстве           
подтверждает возможность принятия      
решений о переводе ЗВФ в земли         
населенных пунктов в отношении земель,
покрытых поверхностными водами в       
границах населенных пунктов. Ссылка    
на статью 84 ЗК означает, что сведения
об установлении границ населенных      
пунктов необходимо представлять из     
генеральных планов и схем              
территориального планирования,         
отображающих границы населенных        
пунктов                                
7) Сведения о заключении         
государственной экологической    
экспертизы                           Требуется, если государственная        
экологическая экспертиза предписана ФЗ.
Для перевода ЗВФ такая экспертиза может
быть обоснована пунктом 1 статьи 20
ФЗ "О животном мире", согласно         
которому "обязательной мерой охраны    
животного мира является                
государственная экологическая          
экспертиза, осуществляемая в           
соответствии с законодательством       
Российской Федерации и предшествующая  
принятию органами исполнительной       
власти Российской Федерации и органами
исполнительной власти субъектов        
Российской Федерации хозяйственного    
решения, способного повлиять на        
объекты животного мира и среду их      
обитания"                              
8) Кадастровый номер ЗУ, за      
исключением земель, покрытых     
поверхностными водами                Поскольку на ЗВФ, покрытых             
поверхностными водами, образование ЗУ  
запрещено (пункт 2 статьи 102 ЗК), для
перевода ЗВФ, покрытых поверхностными  
водами, образование и постановка на    
кадастровый учет ЗУ под водой не       
требуются. Даже если на кадастровом    
учете стоит ЗУ из ЗВФ, образованный до
введения такого запрета                
(до 5 июня 2006 года) либо до покрытия
(затопления) его поверхностными        
водами, указывать в ходатайстве        
о переводе ЗВФ либо прилагать  к нему  
кадастровый паспорт ЗУ не требуется.   
Кадастровый номер переводимого из ЗВФ  
ЗУ необходим, если на переводимой ЗВФ  
находится какое-либо сооружение        

3) к ходатайству о переводе ЗВФ в другую категорию земель прилагаются копия удостоверяющего личность документа (для физического лица), документ с подтверждением полномочий представителя заявителя (при обращении представителя) и согласие правообладателя на перевод. Данный перечень является исчерпывающим, поэтому требовать с заявителя какие-либо другие документы (например, кадастровый паспорт переводимого из ЗВФ ЗУ) не допускается.
Приказ МПР от 10 ноября 2011 года N 388 не предусматривает какой-либо "порядок" перевода. Соответственно на перевод ЗВФ в земли других категорий распространяется порядок перевода, предусмотренный ФЗ "О переводе", в том числе основания для отказа в переводе.
Согласно статье 4 ФЗ "О переводе" перевод земель из одной категории в другую не допускается в случае:
1) установления в соответствии с ФЗ ограничения перевода либо запрета на такой перевод. ФЗ, непосредственно запрещающего перевод ЗВФ, нет. Поэтому отказ в переводе ЗВФ возможен только посредством толкования ФЗ;
2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено ФЗ. Такая экспертиза может быть обоснована пунктом 1 статьи 20 ФЗ "О животном мире", если переводимая ЗВФ является средой обитания объекта животного мира;
3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или ЗУ утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Отказ в переводе должен быть обоснован ссылкой на реквизиты таких документов.
Поскольку перевод федеральных земель должен осуществляться распоряжением Правительства (подпункт 1 пункта 1 статьи 8 ЗК), отказ в переводе ЗВФ также должен быть обоснован распоряжением Правительства. МПР обязано представить документы заявителя о переводе ЗВФ в Правительство в установленном порядке и не вправе само принимать решение об отказе в переводе. Пункт 1 части 4 ФЗ "О переводе" предусматривает, что по результатам рассмотрения ходатайства акт о переводе либо об отказе в переводе земель или земельных участков принимается Правительством в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ.
Поскольку практически одновременно с подзаконными актами о порядке перевода ЗВФ в земли других категорий стал действовать ФЗ "Об ИЗУ", полагаем подзаконные акты о переводе ЗВФ в земли других категорий значительно запоздалыми. В настоящее время перевод ЗВФ в земли другой категории может состояться не только по актам собственно о переводе, но и в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ" (см. комментарий к ФЗ "Об ИЗУ").
5. Переводы земель или ЗУ иных категорий в ЗВФ "допускаются" в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 12 ФЗ "О переводе". Слово "допускается" не является императивным. Учитывая, что другие ФЗ допускают сохранение различных ВО на землях других категорий, такие переводы представляются менее вероятными, чем переводы ЗВФ в земли иных категорий. Тем не менее они предусмотрены и требуют рассмотрения.
Согласно части 2 статьи 12 ФЗ "О переводе" перевод земель или ЗУ иных категорий в ЗВФ допускается в следующих случаях:
1) если земля занята ВО (пункт 1 части 2 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Такой перевод может быть, если на данной земле ФЗ не допускает такой ВО. Например, на ЗУ, находящемся в частной собственности, будет обнаружено озеро. Перед таким переводом потребуется выкуп ЗУ с ВО в федеральную собственность на основании статьи 238 ГК.
Для реализации пункта 1 части 2 статьи 12 ФЗ "О переводе" могут потребоваться межевание и кадастровый учет ЗУ с ВО, что в условиях запрета образования ЗУ под водой (пункт 2 статьи 102 ЗК) возможно лишь в отношении ВО, гидравлически не связанного с другим ВО;
2) для строительства водохранилищ и иных искусственных ВО, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на ВО (пункт 2 части 2 статьи 12 ФЗ "О переводе"). Искусственными ВО являются водохранилища, каналы, пруды-копани и обводненные карьеры, причем два последних не являются объектами строительства, не предполагают строительство сооружений на ВО, могут создаваться на ЗУ различных (пруды-копани на любых) категориях земель и регистрироваться в любую собственность. Поэтому перевод земель по данному основанию может быть только для строительства водохранилищ или каналов.
Например, статья 44 Лесного кодекса РФ допускает предоставление лесных участков из земель лесного фонда для строительства водохранилищ. Поскольку законодательство не допускает перевод в ЗВФ земли без ВО, перевод таких лесных участков из земель лесного фонда в ЗВФ может осуществляться после наполнения водохранилища водой. Это приведет к возникновению под водой водохранилища ранее образованных для его строительства лесных участков, что законодательству не противоречит: пункт 2 статьи 102 ЗК запрещает образование ЗУ под поверхностными водами на ЗВФ, а не образование поверхностных вод ВО на ЗУ.
Правительство иногда принимает решения о переводе земель лесного фонда для строительства водохранилищ (например, распоряжение Правительства от 24 марта 2008 года N 371-р). Перевод земель лесного фонда в земли других категорий, в том числе в ЗВФ, регулируется Постановлением Правительства от 28 января 2006 года N 48.
Если предполагается строительство искусственного ВО и (или) ГТС на ВО, а земля для строительства находится в категории земель сельскохозяйственного назначения, то использовать ее для такого строительства ФЗ не позволяет. В связи с этим иногда принимаются решения о переводе ЗУ из земель сельскохозяйственного назначения в ЗВФ для такого строительства (например, Постановление правительства Астраханской области от 8 июля 2009 года N 365-П). Решение о переводе ЗУ из земель сельскохозяйственного назначения в ЗВФ следует принимать до начала такого строительства, чтобы соблюсти целевое назначение земель и не создать условия для признания строительства самовольным.
ОГВ субъекта РФ может принять решение о переводе в ЗВФ земельных участков различных категорий земель, которые он вправе переводить. Пример.

АДМИНИСТРАЦИЯ МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 14 декабря 2007 г. N 433-па

О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ СОСТАВА ЗЕМЕЛЬ
ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ ДЛЯ ОАО "КОЛЫМАЭНЕРГО"

В соответствии со статьями 7 и 8 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", учитывая ходатайство ОАО "Колымаэнерго", администрация Магаданской области постановляет:
1. Перевести в категорию земель водного фонда:
- из категории земель запаса земельный участок с кадастровым номером 49:06:00 00 01:2153 площадью 469297 кв. метров в границах согласно кадастровому плану. Местоположение земельного участка установлено по направлению на юго-запад от ориентира устье руч. Обо, расположенного за пределами участка. Адрес ориентира: Тенькинский район Магаданской области;
- из категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения земельный участок с кадастровым номером 49:06:00 00 01:2142 площадью 12489 кв. метр в границах согласно кадастровому плану. Местоположение земельного участка установлено по направлению на юго-запад примерно в 50 метрах от ориентира устье руч. Дусканья, расположенного за пределами участка. Адрес ориентира: Тенькинский район Магаданской области;
- из категории земель сельскохозяйственного назначения земельный участок с кадастровым номером 49:06:00 00 01:2141 площадью 20161 кв. метров в границах согласно кадастровому плану. Местоположение земельного участка установлено по направлению на северо-запад примерно в 500 метрах от ориентира устье руч. Королек, расположенного за пределами участка. Адрес ориентира: Тенькинский район Магаданской области;
- из категории земель сельскохозяйственного назначения земельный участок с кадастровым номером 49:06:00 00 01:2137 площадью 153036 кв. метров в границах согласно кадастровому плану. Местоположение земельного участка установлено по направлению на запад примерно в 100 метрах от ориентира устье руч. Соседний, расположенного за пределами участка. Адрес ориентира: Тенькинский район Магаданской области.
Перевод земельных участков под ВО Колымское водохранилище осуществляется с учетом их фактического использования.
2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на первого заместителя губернатора области Карпенко Н.Б.
3. Настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию.

И.о. губернатора
Магаданской области
Н.Карпенко

Следует отметить, что ОГВ субъектов РФ в принятии решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения или земель запаса в ЗВФ не часто заинтересованы, поскольку все ЗВФ должны находиться только в федеральной собственности;
3) изменения русла рек и иных изменений местоположения ВО. Местоположение могут изменить, как правило, части естественных ВО, причем как в силу природных условий, так и искусственным путем, например вследствие "строительства плотины" бобрами.
Установление изменения местоположения ВО требует оформления, процедура которого законодательством четко не определена. Правовым последствием изменения местоположения ВО, в результате которого его воды находят на ЗУ, находящийся в "нефедеральной" собственности, является незаконность сохранения такой собственности на ЗУ исходя из статьи 238 ГК и статьи 8 (часть 5) ВК.
Перевод ЗУ в ЗВФ по данному основанию возможен, если в результате изменения местоположения ВО ЗУ под водой сохранился, то есть не был уничтожен водой. Последнее представляется весьма вероятным, поскольку ФЗ определяют ЗУ лишь как "часть земной поверхности" (статья 11.1 ЗК), право собственности на ЗУ распространяется на находящийся в его границах почвенный слой (пункт 2 статьи 261 ГК), если он есть на ЗУ. Сразу под ЗУ начинаются недра, которые находятся в государственной собственности в соответствии с Законом РФ "О недрах". Другими словами, ЗУ "глубины" или "толщи" не имеет, поэтому смыв водой ВО поверхности земли означает уничтожение ЗУ. Уничтоженный ЗУ подлежит снятию с кадастрового учета, право собственности на него - прекращению. Абзац второй пункта 5 статьи 286 ГК в редакции проекта ФЗ N 47538-6, принятого Государственной Думой в первом чтении 27 апреля 2012 года, также предусматривает, что "право собственности на земельный участок прекращается при его искусственном или естественном затоплении водой, которое привело к расширению или образованию водного объекта". Такая ситуация возникнет, например, вследствие строительства собственником ЗУ плотины на нем и прилегающем ВО, в результате которого вода затопит ЗУ. Подобные положения и их реализация, приводящие к лишению права собственности на ЗУ без каких-либо правонарушений со стороны собственника, не способствуют строительству плотин собственниками ЗУ, прилегающих к ВО, и тем самым препятствуют развитию рыбоводства, энергетики, туризма и других видов деятельности на ВО и около ВО. Образовать же ЗУ в тех же границах, но уже под поверхностными водами ВО, запрещает пункт 2 статьи 102 ЗК. Если под водой ВО окажется не весь ЗУ, то он подлежит размежеванию с переводом в ЗВФ только занятого водой ЗУ. В связи с этим полагаем необходимым соответствующие изменения в законодательство.
Не является изменением местоположения ВО, влекущим названные правовые последствия, сезонное затопление некоторых ЗУ, поскольку оно происходит за границей ВО, подлежащей установлению в соответствии со статьей 5 ВК (см. комментарий к ней).
5. Не является основанием перевода земли, занятой ВО, в другую категорию земель образование на ВО ледового покрова. Замерзание свидетельствует лишь о свойствах воды как природного объекта. Соответственно не допускается образование ЗУ на льду: образование ЗУ может проводиться только на земле.

Статья 20

Комментарий к статье 20

Статья 10 ГСК изложена в новой редакции ФЗ от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ, поэтому пункт 1 комментируемой статьи перестал иметь практическое значение.
Часть 6 статьи 36 ГСК в настоящее время устанавливает, что "градостроительные регламенты не устанавливаются для... земель, покрытых поверхностными водами". Данное положение распространяется на земли любых категорий с ВО.
"Неустановление" для земель, покрытых поверхностными водами, градостроительных регламентов обусловлено, в частности, запретом образования на ЗВФ ЗУ. Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ "градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства".
Несмотря на незначительное вмешательство статьи 20 Вводного закона в градостроительное законодательство, оно значительно влияет на наличие и обустройство ВО, строительство на ВО и около ВО. Во всех случаях и на всех стадиях проектирования, строительства, эксплуатации объектов необходимо руководствоваться градостроительным законодательством.
Так, согласно подпункту "б" пункта 1 части 3 статьи 42 ГСК в проекте планировки, который должен подготавливаться для строительства, необходимо отображать "проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам". Закон Москвы "О Генеральном плане города Москвы" установил следующие показатели площадей территории административных округов Москвы, занятых ВО (с учетом существующих ВО):
1) Центрального административного округа - не менее 3%;
2) Северного административного округа - не менее 1%;
3) Северо-Восточного административного округа - не более 1%;
4) Восточного административного округа - не более 2%;
5) Юго-Восточного административного округа - не менее 2%;
6) Южного административного округа - не менее 4%;
7) Юго-Западного административного округа - не более 2%;
8) Западного административного округа - не менее 1%;
9) Северо-Западного административного округа - не менее 8%;
10) Зеленоградского административного округа - не более 2%.
Наличие нормативно установленных минимальных площадей, занимаемых поверхностными водами, означает запрет принятия решений и осуществления деятельности, влекущих уменьшение таких площадей ниже минимальных. В частности, они могут стать препятствием для создания ИЗУ (см. комментарий к ФЗ "Об ИЗУ").

Статья 21

Комментарий к статье 21

Вводный закон, за исключением его статей 12 и 19, вступил в силу 5 июня 2006 года - со дня первого официального опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации.
Статьи 12 и 19 Вводного закона, которыми внесены изменения в Налоговый кодекс РФ и ФЗ "О переводе", вступили в силу одновременно с ВК с 1 января 2007 года.

3 июня 2006 года N 74-ФЗ

ВОДНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 19.06.2007 N 102-ФЗ,
от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2009 N 209-ФЗ,
от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 28.12.2010 N 420-ФЗ, от 11.07.2011 N 190-ФЗ,
от 18.07.2011 N 242-ФЗ, от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от 19.07.2011 N 248-ФЗ,
от 21.07.2011 N 257-ФЗ, от 21.11.2011 N 331-ФЗ, от 06.12.2011 N 401-ФЗ,
от 25.06.2012 N 93-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

Комментарий к статье 1

1. ВК, как и положено Кодексу по правилам юридической техники, начинается со статьи, в которой определяются основные используемые им понятия. Определение этих понятий в самом ВК придает им общеобязательный характер и силу ФЗ.
В статье 1 ВК определяется 19 понятий. Некоторые другие понятия определяются другими статьями ВК. К ним относятся, в частности, понятие "водоохранная зона" (часть 1 статьи 65 ВК).
2. Понятия, определяемые статьей 1 ВК, являются основными не только "в целях настоящего Кодекса", но и для практического применения. Уже первое время действия ВК показало их неоднозначность восприятия и важность. Поскольку их неправильное понимание и использование не позволяют уяснить ряд иных положений ВК, могут привести к принятию ошибочных решений, лишним затратам, привлечению к ответственности, другим негативным последствиям, рассмотрим их подробнее.
1) Акватория. Это, во-первых, "водное пространство" вод любого состояния, в том числе льда, и, во-вторых, в пределах определенных границ, которые могут быть либо естественными (у возникших без участия человека природных ВО - рек, озер и др.), либо искусственными (у построенных ВО - каналов, водохранилищ, прудов, обводненных карьеров либо искусственно обустроенных границ природных ВО), либо условными (например, для "граничащих" между собой территориальных морей России).
В свою очередь, "водное пространство" в пределах определенных границ подразумевает не только водную поверхность, но и глубину. При этом пункт 1 статьи 1 ВК не уточняет, что акватория - это водное пространство одного ВО. Однако если допустить, что акватория - это водное пространство двух и более ВО, то содержательно оно, по сути, ничем не отличалось бы от понятия "водные ресурсы" (пункт 3 статьи 1 ВК).
В принципе понятие акватории, как оно сформулировано в статье 1 ВК, "пригодно" не только для поверхностных, но и для подземных ВО. Однако на практике к подземным ВО понятие "акватория" не применяется. Законодательство о недрах понятие "акватория" не использует.
2) Водное хозяйство. Отнесение данного понятия статьей 1 ВК к "основным" представляется необоснованным, поскольку в ВК оно больше не упоминается. Определение же его комментируемой статьей как "деятельность" недостаточно точное: само понятие "хозяйство" выражает статику, а его определение - динамику. В большей степени такое определение "подошло бы" таким понятиям, как "ведение водного хозяйства" либо "государственное управление водными ресурсами". Однако данные понятия в ВК не используются.
3) Водные ресурсы. Данное понятие и его определение в ВК являются исключительно важными, поскольку подчеркивает, что при всей разнице и специфике поверхностных и подземных ВО их водные ресурсы, как правило, не существуют изолированно и влияют друг на друга: реки впадают в другие реки и моря, родники питают озера и дают начало ручьям и т.п.
Определение водных ресурсов применительно к водам различных ВО, множеству ВО, без указания на границы водного пространства, отличает их от понятия "акватория". К водным ресурсам относятся воды всех ВО - подземных и поверхностных - на территории России, независимо от их количества и качества. Однако к ним не относится вода, изъятая из (находящаяся вне) ВО, например бутилированная вода.
Вместе с тем слова "и используются или могут быть использованы" в определении водных ресурсов представляются лишними. Во-первых, теоретически в будущем может быть использована вода любого ВО, в том числе труднодоступного, в настоящее время неизвестного либо несуществующего. Во-вторых, поскольку многие ВО взаимосвязаны, следует исходить из презумпции их постоянного естественного водообмена и в этой связи - использования водных ресурсов любых ВО.
4) Водный объект. Данное понятие используется в ВК чаще других и поэтому является ключевым. Пункт 4 статьи 1 ВК определяет ВО как "природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима".
Соответственно ВО - не только природный, но и искусственный объект как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод на суше либо в недрах или горных породах. Включение в понятие ВО временных ВО позволяет препятствовать случаям перевода занимаемых ими земель из ЗВФ в другие категории земель и распространять на занимавшиеся ими земли все требования законодательства, относящиеся к ВО. При этом законодательством не установлены ни время, на которое из ВО должна исчезнуть вода, чтобы признать прекращение его существования, ни минимальный объем воды либо площадь акватории ВО. В этой связи ВО помимо регулярно пересыхающих ручьев или озер при желании можно признать едва ли не любую лужу или снежный покров, имеющие свой водный режим, то есть изменение во времени уровня, расхода и объема воды.
В этой связи не следует толковать понятие "ВО" чрезмерно широко. Любой ВО имеет "характерные формы и признаки водного режима", в соответствии с которыми он должен быть охарактеризован в ГВР. Однако многие мелкие ВО не только в ГВР, но и в каких-либо иных документах не отражены. В связи с этим полагаем необходимым изложить в ВК определение понятия "ВО" в следующей редакции:
"Водный объект - природный или искусственный объект с водными ресурсами, сведения о котором включены в государственный водный реестр". В предлагаемое определение ВО не включены слова "имеет характерные формы и признаки водного режима", поскольку режим ВО - одно из сведений ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Для включения сведений о ВО в ГВР целесообразно законодательно установить минимальный объем водных ресурсов, которые должны содержаться в ВО (в настоящее время такого установления нет).
5) Водный режим. Определение данного понятия в ВК сходно с определением ГОСТ 19179-73, который определял водный режим как "изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах и почвогрунтах". Помимо "почвогрунтов", отделенных от ВО, водный режим определяется ГОСТ 19179-73 применительно к двум и более ВО (ВК - применительно к отдельно взятому ВО), что представляется более обоснованным исходя из постоянного естественного водообмена.
6) Водный фонд. Как и понятие "водное хозяйство", понятие "водный фонд" в других статьях ВК не упоминается. Соответственно не упоминаются в ВК и ЗВФ. Очевидно, данные понятия воспроизведены в статье 1 ВК либо по инерции из прошлого законодательства, либо как видимость преемственности нового ВК относительно прежнего водного законодательства.
7) Водопользователь. Определив данное понятие, ВК предоставил право пользования ВО каждому человеку (физическому лицу) либо организации (юридическому лицу) не территории РФ и вместе с тем не допустил к непосредственному водопользованию ОГВ и ОМС, не являющиеся юридическими лицами. Однако в статье 3 ВК "Основные принципы водного законодательства" не указан принцип недопустимости использования ВО непосредственно ОГВ и ОМС.
8) Водопотребление. Определение данного понятия как "потребление воды из систем водоснабжения" представляется необоснованным, поскольку для целей ВК водопотреблением должно быть потребление воды непосредственно из ВО. Определение же ВК, по сути, представляет собой переформулированное определение понятия "водопотребление" из Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 12 февраля 1999 года N 167.
9) Водохозяйственная система. Данное понятие подчеркивает неотделимость ВО от ГТС и ГТС от ВО в случаях, когда ВО существует в определенных границах благодаря ГТС. Исходя из определения данного понятия водохозяйственной системой является, в частности, водохранилище с плотиной (не с причалом). Такая водохозяйственная система - и ВО, и ГТС - должна находиться исключительно в федеральной собственности.
По сути, водохозяйственная система - это комплекс объектов недвижимости: ГТС и искусственного ВО. Однако такое ее понимание никак не отражено в гражданском законодательстве, приводит к непризнанию ВО имуществом, отделению ГТС на ВО от ВО. Такое положение может измениться в случае принятия абзаца первого пункта 1 статьи 296.9 ГК в редакции проекта ФЗ N 47538-6, принятого Государственной Думой в первом чтении 27 апреля 2012 года, согласно которому "водным объектом как объектом права собственности является покрытый водами участок земель водного фонда в пределах береговой линии, в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет".
Пока ФЗ "О ГТС" (абзац четвертый статьи 3) по-прежнему допускает нахождение любых ГТС не только в федеральной собственности, что приводит к принятию решений о переходе ГТС как части водохозяйственной системы в "нефедеральную" собственность. Многие плотины зарегистрированы в частной собственности. В этой связи вероятны оспаривания таких регистраций.
10) Водохозяйственный участок. Данное понятие направлено на установление различных параметров водопользования. Расчет параметров водопользования является необходимым условием предоставления ВО в пользование как договором водопользования, так и решением о предоставлении ВО в пользование, то есть для любой цели водопользования, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 11 ВК (см. комментарий к статьям 16 и 23 ВК).
Водохозяйственный участок - это часть "речного бассейна", который определяется пунктом 18 комментируемой статьи.
11) Дренажные воды. Их определение пунктом 13 статьи 1 ВК дополняется письмом Росводресурсов от 15 июня 2005 года N МС-02-31/1667, в котором со ссылкой на словарь и ГОСТ 19185-73 отмечается, что "дренаж - это устройство для сброса и отвода профильтровавшихся и подземных вод". Понятие "дренажные воды" в ВК используется, как правило, совместно с понятием "сточные воды", которое определяется пунктом 19 статьи 1 ВК, водопользование обычно оформляется для сброса сточных вод.
12) Использование водного объекта (водопользование). Водопользование определено через использование ВО для удовлетворения потребностей не только организаций и граждан, но и других физических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Но водопользователями пункт 8 статьи 1 ВК признает только юридические и физические лица, а не публичные образования или их органы. Соответственно ОГВ или ОМС при необходимости водопользования для государственных или муниципальных нужд не вправе быть непосредственными водопользователями в качестве хозяйствующих субъектов и обязаны размещать заказы, предоставлять ВО в пользование для государственных или муниципальных нужд создаваемым ими организациям и в соответствии с ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
13) Истощение вод. ВК определяет его как "постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод", констатируя тем самым якобы невозможность предотвращения истощения едва ли не всех ВО. Определяемое так истощение вод свидетельствует о недостаточном внимании государства к охране ВО. В связи с этим представляется необходимым изложить данное определение в новой редакции, без слова "постоянное".
14) Негативное воздействие вод. В определении ВК негативное воздействие вод распространяется на прилегающие к ВО земли (территории), ЗУ, другое недвижимое и движимое имущество, природные объекты. Вместе с тем в объекты негативного воздействия вод не включены люди, если не рассматривать их как "определенные объекты".
15) Охрана водных объектов. ВК включил в содержание охраны сохранение имеющихся и восстановление пострадавших ВО, но не развитие ВО, без которого, очевидно, затруднено и развитие водопользования. В связи с этим представляется необходимым определить охрану ВО как систему мероприятий, направленных на сохранение, восстановление и развитие ВО.
16) Речной бассейн. ВК определяет речной бассейн как "территорию, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро", используя тем самым понятия "поверхностный сток", "водоем", "водоток", "море" и "озеро".
Согласно ГОСТ 19179-73 поверхностный сток - это "сток, происходящий по поверхности земли", то есть с территории (земли), находящейся за границей ВО, но от стока с которой непосредственно зависит состояние ВО. Поверхностный сток, в том числе дождевой, формирует ВО. Такой сток либо в море (на территориях, где оно есть), либо в озеро (на территориях, далеких от моря), но не в иной ВО может осуществляться не только через связанные водотоки, одним из которых является река, но и водоемы. О понятиях "водоем", "водоток", "море" и "озеро" см. комментарий к статье 5 ВК.
Следовательно, речной бассейн - это территория, состояние которой влияет не только собственно на реку (реки), но и на иные ВО. В этой связи понятие "речной бассейн" целесообразно заменить понятием "бассейн поверхностного водного объекта", определив его как "территорию, включающую водосборную площадь гидравлически связанных водных объектов".
17) Сточные воды определяются пунктом 19 статьи 1 ВК как "воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории".
ВК не ставит факт отнесения сбрасываемых вод к категории "сточные воды" в зависимость от дополнительных решений определенных органов. Отнесение вод к сточным определяется фактом их предшествующего сбросу использования либо нахождения на загрязненной территории. Поэтому определение сточных вод в пункте 19 статьи 1 ВК по смыслу сходно с определением сточных вод в Правилах пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 12 февраля 1999 года N 167, согласно которым сточные воды - это "воды, образующиеся в результате хозяйственной деятельности человека (бытовые сточные воды) и абонентов после использования воды из всех источников водоснабжения (питьевого, технического, горячего водоснабжения, пара от теплоснабжающих организаций)".
3. Некоторые используемые в ВК важные понятия не определяются им ни в статье 1, ни в других его статьях.
Самым существенным пробелом ВК (которым, впрочем, отличался и прежний Водный кодекс РФ), порождающим множество споров на практике, является отсутствие в нем определений видов ВО - прудов, озер и др. Определение видов ВО и их практическое значение разъясняются в комментариях к статье 7 Вводного закона, статьям 5 и 8 ВК.
В ВК должны определяться и другие используемые им и практически важные понятия: "набережная", "дно" и др. Для этого могут быть использованы ГОСТ и проекты нормативных актов.
Например, ГОСТ 19185-73 "Гидротехника. Основные понятия", утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года N 2410, определял набережную как "ограждение или защитное сооружение вдоль береговой полосы". Проект ВК, принятый Государственной Думой в первом чтении 22 апреля 2005 года, определял набережную как "полосу земли вдоль береговой линии водных объектов общего пользования, укрепленную заграждающей стенкой из бетона или камня (парапетом), вместе с дорогой или тротуарами вдоль такого берега". В окончательную редакцию ВК определение набережной не было включено.

Статья 2. Водное законодательство

Комментарий к статье 2

1. Статья 2 ВК не упоминает о существовании норм водного "права", признавая тем самым наличие лишь норм водного "законодательства". Соотношение норм права и норм законодательства в правовой системе является одной из сложных общеправовых проблем <2>. За 10 лет действия прежнего Водного кодекса РФ многие правоведы не признали выделение водного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, и законодатель не упомянул о нем в комментируемом ВК.
--------------------------------
<2> Подробнее см., например: Мазуров А.В. Правоведение (2-е издание). М.: Юрайт, 2005. С. 69 - 91.

Вместе с тем нельзя не отметить, что объем, структура и содержание комментируемого ВК "отдалились" от требования к кодексу как к систематизированному законодательному акту, в котором содержатся исчерпывающие положения о регулируемых им отношениях. В ВК есть существенные пробелы, очень много "отсылок" к другим ФЗ и иным нормативным актам, в то время как кодифицированный акт должен воздерживаться от широкого использования отсылочных положений.
Судя по ВК и нормативным актам, принимавшимся одновременно с ним, государство не представляло, каким должно быть водное законодательство. Во исполнение ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" Правительство распоряжением от 7 июня 2006 года N 845-р, то есть когда ВК уже был принят и даже официально опубликован, утвердило План подготовки проектов нормативных правовых актов. Он предусматривал, в частности, представление во II квартале 2006 года (то есть, по сути, немедленно) проектов актов Правительства "О порядке отнесения водоемов к обособленным водным объектам (замкнутым водоемам)" и некоторых других, которые так и не были приняты, поскольку начал действовать новый ВК с иными правилами. Судя по этим актам, Правительство будто не знало о внесенном им же в Государственную Думу и принятом новом ВК.
Пять лет действия ВК также показали, что водное законодательство нуждается в больших изменениях. Некоторые из них предусмотрены Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства от 27 августа 2009 года N 1235-р.
Статьи ВК подразделяются на пронумерованные части (не пункты, как в ЗК), обозначаемые цифрами с точкой. Некоторые статьи ВК кроме частей подразделяются на пункты, обозначаемые цифрами со скобкой.
2.1. В статье 2 ВК не просто перечислены акты, составляющие водное законодательство, а установлена система (иерархия) таких актов и, следовательно, их юридическая сила, обусловленная Конституцией, имеющей высшую юридическую силу. Актом, регулирующим водные отношения и имеющим после Конституции наибольшую юридическую силу, является ВК, наименьшую юридическую силу - акты ОМС.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции водное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, что предполагает регулирование водных отношений актами не только федеральных ОГВ, но и актами ОГВ субъектов РФ. При этом ФЗ (в том числе ВК) имеет верховенство на всей территории РФ, в случае противоречия между ФЗ и иным актом, регулирующим водные отношения, в том числе изданным ФОИВ, действует ФЗ. Такой вывод следует из части 2 статьи 4 и части 5 статьи 76 Конституции.
Водные отношения регулируются не только самим ВК, но и некоторыми другими ФЗ, а также актами, принятыми в их исполнение. Применим в охране ВО ряд положений ФЗ "Об ООС". Для некоторых ВО приняты "свои" ФЗ: ФЗ "Об охране озера Байкал", ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Для понимания того, в какой мере какой акт применим в том или ином случае, необходимо четкое уяснение системы действующего законодательства, предмета регулирования каждого из них, времени принятия, его соотношение с другими документами. Исчерпывающий перечень нормативных актов, регулирующих водные отношения, привести невозможно, поскольку они издаются постоянно. В случае противоречия между ВК (актом, изданным в соответствии с ним) и другим ФЗ, регулирующим водные отношения (актом, изданным в соответствии с ним), в силу части 2 статьи 2 ВК должен действовать ВК (акт, изданный в соответствии с ним).
Например, ФЗ "О море" и акты, изданные в соответствии с ним, по некоторым вопросам устанавливают иные правила, чем ВК и акты, изданные в соответствии с ним. Между тем море является ВО (пункт 1 части 4 статьи 5 ВК), ВК и Вводный закон не содержат положений о своем нераспространении на моря, а ФЗ "О море" не содержит положений о приоритете собственных положений перед положениями ВК. Поэтому в силу части 2 статьи 2 ВК на море должны приоритетно действовать ВК и акты, изданные в соответствии с ним, а не ФЗ "О море" и акты, изданные в соответствии с ним.
В этой связи нельзя не обратить внимание на включение в число актов, регулирующих водные отношения, указов Президента. Согласно части 3 статьи 2 ВК указы Президента не должны противоречить ВК и другим ФЗ, что согласуется с частью 3 статьи 90 Конституции. Однако Конституционный Суд РФ некоторыми своими решениями установил, что указы Президента могут издаваться и по вопросам, требующим законодательного решения. Издавалось немало президентских указов вместо ФЗ, были среди них и регулирующие водные отношения (например, Указ от 16 декабря 1993 года N 2144 "О федеральных природных ресурсах") <3>. В последнее время президентские указы, регулирующие водные отношения, не издавались, но статья 2 ВК сохраняет такую возможность. Сам ВК непосредственно не предусматривает издания указов Президента.
--------------------------------
<3> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика: Монография. М: Частное право, 2004.

2.2. Акты Правительства во исполнение нового ВК должны были быть изданы до 1 января 2007 года, на что указывают более чем полугодовой срок с момента первого официального опубликования принятого ВК (5 июня 2006 года) до его введения в действие (1 января 2007 года), а также явная спешка при принятии этих актов в конце 2006 года - некоторые постановления Правительства во исполнение нового ВК были приняты в субботу 30 декабря 2006 года. Вопреки тому, что проекты всех нормативных актов Правительства во исполнение нового ВК были внесены в Правительство на утверждение заблаговременно, о чем 1 ноября 2006 года сообщил депутатам Государственной Думы министр природных ресурсов РФ Ю. Трутнев на "правительственном часе", посвященном мерам, принимаемым Правительством по нормативному правовому обеспечению реализации ВК, некоторые нормативные акты Правительства до 1 января 2007 года так и не были приняты.
Необходимо подчеркнуть, что критерии, по которым определяется, каким актом - ФЗ, Правительства, ФОИВ, субъекта РФ, ОМС - решать тот или иной вопрос использования и охраны ВО, в некоторых случаях не ясны. Не ясно, почему, например, ВК отказал Правительству в праве издания нормативного акта о водоохранных зонах и установил правила о них непосредственно (статья 65 ВК), но в то же время ВК и другие ФЗ допускают установление ФОИВ (ниже, чем Правительство) размеров и режима ЗСО.
К уполномоченным Правительством ФОИВ, которые издают акты, регулирующие водные отношения (часть 5 статьи 2 ВК), относятся прежде всего МПР и находящееся в его ведении Росводресурсы. Органами исполнительной власти субъектов РФ, издающими такие акты (часть 6 статьи 2 ВК), являются органы (министерства, управления и др.), установленные конституцией (уставом) и законами субъектов РФ, а также актами высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ; ОМС (часть 7 статьи 2 ВК) - органы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
2.3. Часть 2 статьи 2 ВК хотя и говорит о необходимости соответствия ВК положений, содержащихся только в законах, тем не менее не может не распространяться на акты, не являющиеся законами. Они тоже должны соответствовать ВК и актам, принимаемым в его исполнение. В противном случае не смогут действовать акты, имеющие с ВК прямую нормативную связь, а значит, ВК в определенной части будет нереализуем. В любом случае "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом" (часть 2 статьи 120 Конституции), то есть в соответствии с актом, имеющим более высокую юридическую силу.
Не могут применяться в противоречие не только ВК, но и актам, принятым в соответствии с ним, акты, принятые до ВК одними органами по вопросам, по которым ВК предписывает принятие актов другим органам. Например, Приказом МЧС от 29 июня 2005 года N 502 утверждались Правила пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации. Однако они не могут применяться в части, противоречащей правилам пользования ВО для плавания на маломерных судах, утверждение которых ВК (пункт 7 статьи 25) предписывает ОГВ субъектов РФ.
2.4. Законы и иные нормативные акты субъектов РФ по использованию и охране ВО должны приниматься в соответствии и во исполнение федеральных актов, прежде всего статьи 25 ВК. При этом нет никакой необходимости принимать законы субъектов РФ по тем вопросам, которые уже решены федеральными актами, не привнося ничего нового или специфичного. Но такие законы субъектов РФ, "пересказывающие" федеральные, принимались.
Согласно пункту 2 статьи 3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" "субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев".
Приведенные положения относятся и к водному законодательству как предмету совместного ведения (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции). Однако федеральное, в том числе водное, законодательство является довольно жестким (о многом говорит признание статьей 8 ВК каждого ручья исключительно федеральной собственностью), что оставляет мало пространства для "опережающе-заменяющего" нормотворчества субъектов РФ.
Те немногие законы субъектов РФ, которые принимались при отсутствии прямого дозволения из ФЗ на его принятие, либо признаются не соответствующими федеральным актам (еще до принятия ВК Верховный Суд РФ Определением от 6 апреля 2005 года оставил без изменения решение Верховного Суда Республики Алтай, признавшее недействующим положение Закона Республики Алтай "Об охране Телецкого озера"; Закон Волгоградской области "Об охране озера Эльтон" признавался частично не соответствующим федеральному законодательству Заключением Отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции РФ по ЮФО от 17 сентября 2007 года N 849н), либо содержат в основном общие слова (Закон Волгоградской области "Об охране окружающей природной среды Волго-Ахтубинской поймы"), либо являются документами программного характера (Закон Пермского края "О краевой целевой программе "Предупреждение вредного воздействия вод и обеспечение безопасности гидротехнических сооружений на территории Пермского края на 2008 - 2012 годы").
3.1. Водные ресурсы, как никакие другие, находятся в режиме постоянного движения и обмена вне зависимости от границ между государствами, в неразрывной взаимосвязи на территориях различных государств. Дефицит качественных водных ресурсов в мире нарастает, поэтому в их охране и рациональном использовании заинтересовано все мировое сообщество. В этой связи существенным пробелом ВК является полное отсутствие в нем каких-либо упоминаний о пограничных и трансграничных ВО и ресурсах, межгосударственном сотрудничестве в области их использования и охраны.
В ВК не закреплено положение о приоритете перед водным законодательством РФ норм международного права. Это не означает отсутствие такого приоритета (если международный договор в РФ надлежащим образом ратифицирован). В данном случае действуют общие положения части 4 статьи 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем не менее представляется необходимым во исполнение части 4 статьи 15 Конституции дополнить статью 2 ВК следующим положением:
"Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области использования и охраны пограничных и трансграничных водных ресурсов являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Кодексом, то применяются правила международного договора".
Подчеркнем, что приоритет применения международно-правовые документы имеют перед ФЗ, но не перед Конституцией РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные Конституцией РФ, то применяются правила Конституции РФ, даже если международный договор был ратифицирован. Иначе РФ не может считаться обладающей государственным суверенитетом.
3.2. Активно развиваться международное сотрудничество в области использования и охраны ВО стало с середины XX века. Общее число международных документов в этой области исчисляется сотнями. К основным международно-правовым документам о водных ресурсах относятся:
1) Рамочная директива ЕС по воде, принятая в 2000 году. Непосредственно в России она пока не действует, поскольку Россия формально не является членом ЕС. Тем не менее это интересный и полезный документ, принципы и подходы которого целесообразно использовать в РФ. В Директиве сформулирована единая комплексная политика ЕС по управлению водными ресурсами, цель которой - добиться к 2015 году кардинального улучшения состояния поверхностных ВО. Директива гласит: "Вода в водных объектах является не коммерческим продуктом, а скорее наследием, требующим охраны, защиты и бережного обращения";
2) Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 года), ратифицированная (принятая) Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 1993 года N 331. Она играет важную роль в межгосударственном управлении водными ресурсами трансграничных ВО.
Конвенция определила, что "трансграничные воды" - это любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах, а также ресурсы искусственных водоемов, сформировавшихся на базе антропогенного вмешательства в бассейны рек. В случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах. Кроме того, существуют пограничные воды - воды, которые обозначают государственную границу смежных государств.
Протяженность "речной" и "озерной" границ России - более тысячи километров. Всего у России около тысячи пограничных и трансграничных ВО. При этом загрязнение ВО на территории одного государства может отразиться на воде другого государства (например, нефтяное пятно, плывущее по течению). Поэтому граничащие государства обязаны использовать и охранять трансграничные ВО, управлять ими совместно, руководствуясь международным правом и международными договорами.
Конвенция рекомендует, чтобы в договоренностях прибрежных государств присутствовали положения об учреждении совместных органов (комиссий, комитетов), наделенных управленческими функциями в области непосредственной практической организации водопользования. Прибрежные стороны должны конкретно устанавливать границы водосбора или его части (частей), в отношении которых осуществляется сотрудничество;
3) Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 года), которая ратифицирована и принята Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1993 года N 1118. Она посвящена в основном международному сотрудничеству в вопросах охраны вод от загрязнений. Как и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, она рекомендует, чтобы в договоренностях прибрежных государств присутствовали положения об учреждении совместных управленческих органов;
4) Конвенция о защите Черного моря от загрязнения от 21 апреля 1992 года, ратифицированная Постановлением Верховного Совета РФ от 12 августа 1993 года N 5614-1. В соответствии с ней Договаривающиеся Стороны учреждали Комиссию по защите морской среды Черного моря от загрязнения. Каждая из Договаривающихся Сторон должна была назначить компетентный национальный орган, ответственный за научную деятельность и мониторинг в Черном море;
5) Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря, вступившая в силу для России 17 января 2000 года. Она исходит из необходимости сотрудничества и совместного принятия мер для предотвращения и ликвидации загрязнений в целях экологического возрождения Балтийского моря. Для целей Конвенции предусмотрено учреждение управленческого органа - Комиссии по защите морской среды Балтийского моря;
6) Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, принятая в 1971 году и ратифицированная СССР в 1976 году. Конвенция отмечает важное экологическое значение водно-болотных угодий как регуляторов водного режима и мест обитания характерной флоры и фауны, особенно водоплавающих птиц, и предусматривает, что каждая страна-участница определяет на своей территории водно-болотные угодья для включения в список водно-болотных угодий международного значения, способствует охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц путем создания специальных природных резерватов, обеспечивает над ними надлежащий надзор. Стороны Конвенции консультируются друг с другом по поводу выполнения обязательств и стараются координировать свою политику и правила в отношении охраны водно-болотных угодий, их флоры и фауны. Во исполнение Конвенции Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1994 года N 1050 утвержден список из 35 водно-болотных угодий на территории России (см. комментарий к статье 52 ВК);
7) Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения (Женева, 19 января 1996 года) представляет собой рамочный план развития ВВП для облегчения и развития в Европе международных перевозок водным транспортом. ВВП России включены в сеть европейских ВВП. Перечень ВВП РФ утвержден распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р;
8) Конвенция ООН по морскому праву 1982 года. Россия принадлежит к числу государств, которые, руководствуясь Конвенцией, выбрали максимальную ширину своего территориального моря - 12 морских миль, что закреплено в статье 2 ФЗ "О море". Конвенция позволяет установить и меньшую ширину, как это сделали некоторые другие государства, руководствуясь своими интересами;
9) Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 года, ратифицированная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 декабря 1975 года N 2659-IX, которую РФ выполняет как правопреемник СССР
Из международно-правовых документов последних лет, смежных с управлением водными ресурсами, следует назвать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранении живых морских ресурсов в Балтийском море, подписанное 28 апреля 2009 года, которое согласно его статье 18 "временно применяется со дня подписания и вступает в силу со дня получения последнего письменного уведомления о выполнении Сторонами всех внутренних процедур, необходимых для его вступления в силу".
Таким образом, до ВК были приняты основные международно-правовые документы в области использования и охраны ВО. Тем не менее при разработке российского законодательства положительный международный опыт и опыт зарубежных стран учитываются не всегда. В полной мере это относится и к ВК, который вызывал множество дискуссий еще на стадии его принятия Государственной Думой, и далеко не все вопросы использования и охраны ВО получили в нем оптимальное решение.
"При разработке национального законодательства, - указывали академики Б.М. Кизяев, Д.С. Львов и Б.С. Маслов, - использование положительного опыта, накопленного в иных государствах, является одним из критериев успешности регулирования соответствующих общественных отношений. Рамочной директивой по воде, принятой ЕС и Европарламентом в 2000 году, были определены основные направления водохозяйственной политики. По нашему мнению, Водный кодекс РФ не отвечает ни одному пункту принятой Россией Рамочной директивы". Дав весьма критичную и обоснованную оценку различным положениям ВК, академики указали, что "Водный кодекс РФ написан на основе проектов, подготовленных для колониальных стран. Ни один специалист водного хозяйства России не подтверждает своего участия в его разработке. Российский опыт в нем не использован... К сожалению, ничего полезного для России из законодательства цивилизованных стран, равно как и СССР, Водный кодекс РФ в себя не вобрал" <4>.
--------------------------------
<4> Кизяев Б.М., Львов Д.С., Маслов Б.С. Зарубежный опыт не впрок // ЭЖ-Юрист. 2006. N 47; СПС "КонсультантПлюс".

Говоря о международно-правовых документах об использовании и охране ВО, нельзя не упомянуть Модельный водный кодекс для государств - участников СНГ, принятый Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 16 ноября 2006 года. Его завершающая статья 56 (часть 2) предусматривает, что он "является основой совершенствования национального законодательства в области водной политики". Однако он имеет рекомендательный характер, как и другие акты Межпарламентской Ассамблеи. Кроме того, судя по дате его принятия, не он был основой для российского ВК, а российский ВК для него. Тем не менее Модельный водный кодекс содержит ряд положений, которые целесообразно отразить в российском ВК.
Кроме международно-правовых документов с участием групп государств Россией заключено множество двусторонних договоров в области использования и охраны ВО. Причем не всегда международные договоры заключаются с граничащими с Россией государствами. Например, 19 марта 2007 года было подписано Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством ЮАР в области водных ресурсов и лесного хозяйства.
В целом существует положительное отношение к налаживанию сотрудничества по вопросам управления трансграничными водами. Вместе с тем есть примеры противоположного характера. Например, заключенное и вступившее в силу в 2008 году Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о рациональном использовании и охране трансграничных вод предусматривает, что Стороны "в предварительном согласованном порядке информируют друг друга об осуществляемых и планируемых водохозяйственных мероприятиях на трансграничных водах, способных привести к значительному трансграничному воздействию, а также принимают необходимые меры по предотвращению, ограничению и сокращению такого воздействия" (пункт 8 статьи 2). Тем не менее такое информирование с китайской стороны не осуществлялось <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Сушь да гладь. Китай начал осуществлять "экологический" проект по переброске российских вод в свои водохранилища // Новая газета. 2009. 8 июня.

4. В части 2 статьи 2 ВК наряду с системой актов водного законодательства определяются также водные отношения, регулируемые такими актами.
В данном случае статья 2 ВК "забегает вперед", поскольку водным отношениям посвящена статья 4 ВК (см. комментарий к ней).

Статья 3. Основные принципы водного законодательства

Комментарий к статье 3

На указанных принципах должно основываться не только водное законодательство, но и практика его реализации. Если по тому или иному вопросу в водном законодательстве нет однозначного положения, он должен решаться в соответствии с принципами водного законодательства.
Закрепление в ВК принципов водного законодательства призвано упорядочить использование и охрану ВО и дать ориентиры для содержания будущих подзаконных и индивидуальных актов. "Принципиальные" положения ФЗ, в отличие от "непринципиальных", изменяются редко.
С появлением новых ФЗ количество принципов законодательства возрастает. Правовыми, то есть установленными непосредственно ФЗ, принципами становятся те, которые раньше были научными, экономическими, даже этическими либо формулировались лишь в публикациях юристов.
На формулирование принципов водного законодательства теми, кто разрабатывал проект ВК, решающее влияние оказали принципы земельного законодательства. В некоторых случаях оказалось достаточно в принципе земельного законодательства понятие "земельный участок" заменить понятием "водный объект" и поместить его в статью 3 ВК.
Учитывая, что во многих случаях оформление водопользования возможно после оформления землепользования около ВО, приведем сравнительную таблицу принципов земельного и водного законодательства в пункте 1 статьи 1 ЗК и статье 3 ВК:

  Принципы земельного законодательства
         (пункт 1 статьи 1 ЗК)         
          Принципы водного       
 законодательства (статья 3 ВК)  

"Учет значения земли как основы жизни  
и деятельности человека, согласно      
которому регулирование отношений по    
использованию и охране земли           
осуществляется исходя из представлений
о земле как о природном объекте,       
охраняемом в качестве важнейшей        
составной части природы, природном     
ресурсе, используемом в качестве       
средства производства в сельском       
хозяйстве и лесном хозяйстве и основы  
осуществления хозяйственной и иной     
деятельности на территории Российской  
Федерации, и одновременно как о        
недвижимом имуществе, об объекте права
собственности и иных прав на землю"    
(подпункт 1)
"Значимость водных объектов в    
качестве основы жизни и          
деятельности человека.           
Регулирование водных отношений   
осуществляется исходя из         
представления о водном объекте   
как о важнейшей составной части  
окружающей среды, среде обитания
объектов животного и             
растительного мира, в том числе  
водных биологических ресурсов,   
как о природном ресурсе,         
используемом человеком для       
личных и бытовых нужд,           
осуществления хозяйственной и    
иной деятельности, и             
одновременно как об объекте      
права собственности и иных прав"
(пункт 1)

"Приоритет охраны земли как важнейшего
компонента окружающей среды и средства
производства в сельском хозяйстве и    
лесном хозяйстве перед использованием  
земли в качестве недвижимого           
имущества, согласно которому владение,
пользование и распоряжение землей      
осуществляются собственниками          
земельных участков свободно, если это  
не наносит ущерб окружающей среде"     
(подпункт 2)
"Приоритет охраны водных         
объектов перед их                
использованием. Использование    
водных объектов не должно        
оказывать негативное воздействие
на окружающую среду" (пункт 2)

"Участие граждан, общественных         
организаций (объединений) и            
религиозных организаций в решении      
вопросов, касающихся их прав на землю,
согласно которому граждане Российской  
Федерации, общественные организации    
(объединения) и религиозные            
организации имеют право принимать      
участие в подготовке решений,          
реализация которых может оказать       
воздействие на состояние земель при их
использовании и охране, а органы       
государственной власти, органы         
местного самоуправления, субъекты      
хозяйственной и иной деятельности      
обязаны обеспечить возможность такого  
участия в порядке и в формах, которые  
установлены законодательством"         
(подпункт 4)
"Участие граждан, общественных   
объединений в решении вопросов,  
касающихся прав на водные        
объекты, а также их обязанностей
по охране водных объектов.       
Граждане, общественные           
объединения имеют право          
принимать участие в подготовке   
решений, реализация которых      
может оказать воздействие на     
водные объекты при их            
использовании и охране. Органы   
государственной власти, органы   
местного самоуправления,         
субъекты хозяйственной и иной    
деятельности обязаны обеспечить  
возможность такого участия в     
порядке и в формах, которые      
установлены законодательством    
Российской Федерации" (пункт 6)

"Приоритет сохранения особо ценных     
земель и земель особо охраняемых       
территорий" (подпункт 6)
"Сохранение особо охраняемых     
водных объектов" (пункт 3)

"Платность использования земли,        
согласно которому любое использование  
земли осуществляется за плату, за      
исключением случаев, установленных     
федеральными законами и законами       
субъектов Российской Федерации"        
(подпункт 7)
"Платность использования водных  
объектов. Пользование водными    
объектами осуществляется за      
плату, за исключением случаев,   
установленных законодательством  
Российской Федерации" (пункт 14)


Относительная самостоятельность водного законодательства от других отраслей законодательства обусловила установление в статье 3 ВК его специфичных принципов, не известных другим отраслям законодательства. К ним относятся: приоритет использования ВО для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 5), бассейновый подход в регулировании водных отношений (пункт 9), регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи ВО и ГТС, образующих водохозяйственную систему (пункт 11).
Содержание некоторых принципов водного законодательства раскрывается в самой статье 3 ВК.
1. Значимость ВО в качестве основы жизни и деятельности человека не вызывает сомнений. Пункт 1 статьи 1 ВК "уравновешивает" его представлением о ВО как об объекте права собственности и иных прав. Данный принцип реализован в основном в статье 8 ВК и статье 7 Вводного закона применительно к собственности на ВО. Что касается "иных прав" на ВО, то ни водное, ни иное законодательство их не предусматривает. Лишь в части 2 статьи 4 ВК установлено, что "имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Кодексом". Согласно части 2 статьи 16 ВК "к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора водопользования".
2. Приоритет охраны ВО перед их использованием представляется наиболее важным из всех принципов водного законодательства. Попытка раскрыть этот принцип словами "использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду" представляется неудачной, поскольку такое воздействие при водопользовании практически неизбежно. Исходя из него следует воздерживаться от пользования (предоставления в пользование) ВО, если оно неизбежно повлечет нарушение установленных требований охраны ВО.
3. Сохранение особо охраняемых ВО установлением ограничений или запретов на их использование. Этот принцип в статье 3 ВК не раскрывается. Общие ограничения и запреты устанавливаются законами (ЗК, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.), конкретные - положением об ООПТ или особо охраняемом ВО.
4. Целевое использование ВО не раскрыто ни в пункте 4 статьи 3 ВК, ни в других его положениях. ВК позволяет использовать один ВО для двух и более целей, разные части одного ВО одновременно для десятков целей разными лицами, оформление разных целей и видов водопользования в соответствии с водным и иным законодательством. Главной целью использования ВО является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение (пункт 5 статьи 3 ВК), но для этой цели используются далеко не все ВО и их части. В этой связи указанный принцип следует понимать как многоцелевое использование ВО.
5. Приоритет использования ВО для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения означает, что если водопользование для иных целей может повлечь невозможность водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то его необходимо прекратить (не начинать). Хозяйственно-бытовым водоснабжение может быть для определенного населенного пункта, его части либо определенного учреждения, в котором временно живут люди (например, пионерского лагеря), но не для технологических нужд промышленных объектов. Если водных ресурсов не хватает и для питьевого, и для хозяйственно-бытового водоснабжения, то использование ВО должно быть только для питьевого водоснабжения. Не нарушает приоритет использования ВО для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения возможность бесплатного и без какого-либо разрешения забора водных ресурсов из ВО для тушения пожаров (часть 1 статьи 53 ВК), поскольку тушение пожара не осуществляется постоянно, как питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение.
6. Участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на ВО и их обязанностей по охране ВО. Этот принцип не реализован в части прав на ВО в водном законодательстве, в части обязанностей по охране ВО - на практике. Водное законодательство не предусматривает публичные слушания или иные формы участия населения в оформлении водопользования. Население в основном не исполняет обязанности по охране ВО, сводящиеся, по сути, к воздержанию от загрязнения ВО и их берегов: повсеместное их загрязнение сверх всякой меры ясно свидетельствует об этом.
7. Равный доступ каждого к приобретению права пользования ВО, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством. Данный принцип, равно как и три последующих, в статье 3 ВК не раскрыты. Условием приобретения ВО в соответствии с водным законодательством является, как правило, предварительное получение права на ЗУ, необходимый для водопользования, в этом случае ВО получит в пользование землепользователь "около ВО". Для получения ВО в пользование для большинства целей необходима победа либо в аукционе на право заключения договора водопользования, либо в конкурсе на выполнение работ для государственных или муниципальных нужд - в данном случае можно говорить лишь о теоретически равном доступе к участию в таких торгах. Для некоторых целей ВО не могут быть предоставлены любым лицам - оборона страны, проведение взрывных работ и др. Для многих целей ВО предоставляется в пользование в соответствии не с водным, а иным законодательством, например для большинства видов рыболовства. В этой связи равный доступ каждого в приобретении права пользования ВО даже при соблюдении водного законодательства во многих случаях является "декларативно-декоративным". Равный доступ каждого к приобретению права пользования ВО в реальности имеется лишь в отношении целей, которые просто осуществить и почти невозможно запретить, массово осуществляемых: любительское рыболовство, плавание на маломерных судах, полив садовых участков, купание и т.п.
8. Равный доступ каждого к приобретению в собственность ВО, которые в соответствии с водным законодательством могут находиться в собственности физических или юридических лиц. Многообразие собственников водное законодательство допускает только в отношении некоторых прудов и обводненных карьеров, причем исключительно после образования и постановки на кадастровый учет ЗУ под такими ВО. В этой связи равный доступ каждого к приобретению в собственность ВО поставлен в зависимость от соблюдения земельного и иного, кроме водного, законодательства.
9. Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Данный принцип раскрывается в основном в статьях 28 - 33 ВК и подзаконных актах, принятых в соответствии с ними.
10. Регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима ВО. Водный режим определяется пунктом 5 статьи 1 ВК как изменение во времени уровней, расхода и объема воды в ВО. Водные отношения - это отношения по использованию и охране водных ВО (часть 2 статьи 2 ВК). Соответственно использование для любых целей и охрана ВО должны осуществляться в зависимости от изменения во времени уровней, расхода и объема воды в ВО.
11. Регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи ВО и ГТС, образующих водохозяйственную систему. Водохозяйственная система - это комплекс ВО и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов ГТС (пункт 11 статьи 1 ВК). Исходя из этой взаимосвязи должны регулироваться не только водные, но иные, прежде всего имущественные и бюджетные, отношения.
12. Гласность осуществления водопользования в раскрытии этого принципа в пункте 12 статьи 3 ВК означает общедоступность для ознакомления решений и договоров, оформляющих водопользование в соответствии с законодательством. Такая информация может быть получена через Интернет. Между тем "осуществление", то есть фактическое водопользование, прежде всего в части реализуемых мер охраны ВО и предотвращения вреда ему, может отличаться от оформленного водопользования. В этой связи верховенство над данным принципом имеет статья 42 Конституции, согласно которой "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением".
13. Комплексное использование ВО. В отличие от целевого использования ВО для разных целей (пункт 4 статьи 3 ВК), при котором количество водопользователей не уточнялось и тем самым допускалось использование ВО для разных целей одним лицом, комплексное использование ВО раскрывается через пользование одним ВО разными лицами, в том числе для одной цели, если это совместимо на одном ВО. В ВК этот принцип развивается в основном в статье 38 ВК, которая предписывает на ВО совместное водопользование различными лицами, за исключением прямо указанных в ней целей, а также в статье 40 ВК ("Антимонопольные требования в области использования водных объектов").
14. Платность пользования ВО. ВК предусматривает платность только для целей, которые оформляются договорами водопользования (статья 20 ВК). Между тем платность водопользования свойственна и некоторым другим целям водопользования. Например, Нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, утвержденные Постановлением Правительства от 12 июня 2003 года N 344, распространяются на лиц, на имя которых оформлено решение о предоставлении ВО в пользование для сброса сточных вод. На некоторых водопользователей распространяется глава 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ или глава 25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" Налогового кодекса РФ. Водопользователей сопровождают и другие расходы. В этой связи соответствующим реальности следует признать пункт 14 статьи 3 ВК, который, установив, что "пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством", не включил в это положение перед словом "законодательством" слово "водным".
15. Экономическое стимулирование охраны ВО. Этот принцип в интерпретации его пунктом 15 статьи 3 ВК произведен от предыдущего принципа: при определении платы за пользование ВО учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране ВО. Согласно пункту 1 части 2 статьи 20 ВК плата за пользование ВО устанавливается на основе принципа стимулирования экономного использования водных ресурсов, а также охраны ВО. Однако этот принцип не получил никакого развития в подзаконных актах о плате за пользование ВО.
16. Использование ВО в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России для осуществления традиционного природопользования. В ВК реализации данного принципа посвящена статья 54 (см. комментарий к ней).

Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством

Комментарий к статье 4

Согласно части 2 статьи 2 ВК водные отношения - это отношения по использованию и охране ВО. Такое определение исходит из части 1 статьи 9 Конституции о том, что природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отношения по использованию и охране ВО регулируются не только водным законодательством, но и иными ФЗ. Например, использование ВО для отдельных целей регулируется КВВТ, ФЗ "О рыболовстве" и др., охрана ВО - ФЗ "О СЭБН", ФЗ "Об ООС".
При этом ни один ФЗ не ограничивает действие водного законодательства в отношении ВО только на ЗВФ. Поэтому водное законодательство в определенной мере, во взаимосвязи с другими нормативными актами регулирует отношения по использованию и охране ВО на всех землях.
Из всех отраслей законодательства часть 2 статьи 4 ВК уточнила соотношение водного законодательства только с гражданским законодательством. В соответствии с ней ВО могут быть объектами сделок, если иное не предусмотрено ВК, который установил исключительно федеральную собственность на все ВО, кроме некоторых прудов и обводненных карьеров (см. комментарий к статье 8 ВК). При этом объектом сделок является не пруд или обводненный карьер, а ЗУ под таким ВО.
Водное законодательство не применяется к воде, образовавшейся и (или) находящейся вне ВО (изъятой из ВО): к бутилированной воде, росе и т.п. Но в ВО любая вода, какого бы качества и количества она ни была, с учетом постоянного естественного обновления, является предметом регулирования водного законодательства.
Водное законодательство не подлежит применению также при установлении границ муниципальных образований (Определение ВС от 16 марта 2011 года N 33-Г11-5).

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

Комментарий к статье 5

1. Статья 5 ВК подразделяет все ВО на поверхностные (наземные) и подземные. Части 2 - 4 комментируемой статьи посвящены поверхностным ВО, части 5 и 6 - подземным ВО. Такое подразделение необходимо для установления границ различных ВО, разграничения правового регулирования их использования и охраны. При этом необходимо иметь в виду, что многие ВО не существуют изолированно: водохранилища располагаются на водотоках, река впадает в море или другую реку и т.п. Следует учитывать и возможные естественные изменения ВО. Например, даже за короткое время река может фактически превратиться в ручей (обмелеть). Это может произойти и в связи с чрезмерным забором воды как из самой реки, так и питающих ее подземных вод - из колодцев и скважин. Тем не менее "река остается рекой" до тех пор, пока в отношении ее не приняты документы, в соответствии с которыми река исчезла.
Водное законодательство воздействует в основном на поверхностные ВО. Содержащиеся в ВК положения о подземных ВО, как правило, отсылают к законодательству о недрах.
2. Согласно части 2 статьи 5 ВК все ВО можно подразделить на водотоки, водоемы и иные ВО.
В отсутствие определений понятий "водоток" и "водоем" в ВК необходимо руководствоваться ГОСТ 19179-73, согласно которому:
Водоток - ВО, характеризующийся движением воды в направлении уклона в углублении земной поверхности.
Водоем - ВО в углублении суши, характеризующийся замедленным движением воды или полным его отсутствием.
Согласно части 2 статьи 5 ВК водотоками являются реки, ручьи и каналы; водоемами - озера, пруды, обводненные карьеры и водохранилища; иными ВО - моря, болота, родники, гейзеры, ледники и снежники. Водное законодательство, за редкими исключениями, не содержит специфичных положений о ВО как о водотоке, водоеме или ином ВО. При этом для различных целей используются водоемы и водотоки. Иные ВО либо почти не используются с оформлением по водному законодательству (болота, родники, снежники, ледники, гейзеры), либо отсутствуют в подавляющем большинстве регионов России (моря, снежники, ледники, гейзеры).
3.1. Очень существенным пробелом ВК является отсутствие определения им понятий отдельных видов ВО ("река", "озеро" и др.), что порождает множество споров на практике. Такой пробел был и в ранее действовавшем Водном кодексе РФ, который из всех видов ВО определял лишь те, которые почти нигде не встречаются и не используются, - ледник и снежник.
Согласно статье 13 ранее действовавшего Водного кодекса РФ ледники - это движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности; снежники - это неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. Данные определения не позволяют отнести к отдельному виду ВО айсберг, поскольку айсберги не находятся на земной поверхности. В России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Урала, Камчатки, снежники - в северных регионах.
От четкого определения различных ВО зависят их правильное и рациональное использование, установление законности их нахождения у разных собственников, определение бюджета, из средств которого должны финансироваться мероприятия по охране ВО и предотвращению вредного воздействия вод.
В отсутствие определений видов ВО в ВК подлежат применению определения, содержащиеся в различных ГОСТ.
3.2. Согласно ГОСТ 30813-2002 "Вода и водоподготовка. Термины и определения", утвержденному Постановлением Госстандарта РФ от 12 ноября 2002 года N 409-ст, море - это "крупный естественный водоем, являющийся частью океана, обособленный сушей или возвышениями подводного рельефа и отличающийся от океана физико-географическими особенностями".
В соответствии с ФЗ "О море" внутренние морские воды РФ - это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря РФ. Внутренние морские воды являются составной частью территории РФ. К внутренним морским водам относятся воды:
- портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;
- заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат РФ, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили (1 морская миля = 1852 метра);
- заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат РФ, перечень которых устанавливается Правительством.
Территориальное море РФ - это примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль. Определение территориального моря применяется также ко всем островам РФ. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря. Ими являются:
- линия наибольшего отлива вдоль берега, указанная на официально изданных в РФ морских картах;
- прямая исходная линия, соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;
- прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на ее берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;
- прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат РФ;
- система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими РФ.
Внутренние воды и территориальное море являются территорией России (часть 1 статьи 67 Конституции). Россия принадлежит к числу государств, которые, руководствуясь Конвенцией ООН по морскому праву (1982), выбрали максимальную ширину своего территориального моря. Россия "с юга на север, с запада на восток и с севера на юг" имеет выходы к следующим морям: Каспийское, Черное, Азовское, Балтийское, Белое, Баренцево, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Берингово, Охотское, Японское.
К поверхностным ВО относятся не только моря в целом, но их отдельные части: заливы, проливы, бухты, лиманы и др. (пункт 1 части 2 статьи 5 ВК).
3.3. Согласно ГОСТ 19179-73:
Река - водоток значительных размеров, питающийся атмосферными осадками со своего водосбора и имеющий четко выраженное русло.
Озеро - естественный водоем с замедленным водообменом.
Водохранилище - искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока.
Водоподпорным сооружением (водоподпором) обычно является плотина, ГЭС.
3.4. Согласно ГОСТ 30813-2002:
Ручей - небольшой водоток, образованный снеговыми, дождевыми водами, а также выходящими на поверхность подземными водами.
Родник - естественный сосредоточенный выход подземной воды на поверхность земли.
Родник нередко дает начало ручью, а ручей нередко впадает в другой ВО. Возможно, эти факторы обусловили отнесение статьей 8 ВК каждого ручья к федеральной собственности.
Между тем множество ручьев протекает по ЗУ, зарегистрированным в частной собственности, при этом площадь ЗУ под ручьем из общей площади ЗУ не исключена. Частные собственники ЗУ, пользуясь отсутствием сведений о ручьях в ГВР, ГКН, ЕГРП и, соответственно, в документах на свои ЗУ, пользуются водами ручьев для различных целей, "закапывают его в трубу" в границах своего ЗУ либо вовсе прокапывают для ручья участок другого русла за границей своего ЗУ (юридически - проводят работы по изменению дна и берегов ручья без решения о водопользовании вопреки пункту 7 части 2 статьи 11 ВК).
В связи с огромным количеством периодически возникающих и исчезающих, естественно меняющих русло и поэтому не поддающихся точному учету ручьев в России, для избавления от перемежеваний ЗУ, охраны ВО полагаем необходимым внести в законодательство изменения, допускающие ручьи на любых землях любых собственников, предусматривающие право обладателей ЗУ ограждать их над ручьями, с возложением на собственников ЗУ с ручьями обязанности их содержания, охраны и благоустройства за свой счет. С этой целью следует отказаться от признания ручьями водотоков, образованных только дождевыми или снеговыми водами либо являющимися, в отличие от рек, временными (например, не более трех месяцев в году) водотоками. Полагаем необходимым также отказаться от признания исключительно федеральной собственностью и родников. По действующему же законодательству любой родник и ручей - федеральная собственность, бремя содержания каждого ручья и родника должна нести РФ, их охрана и обустройство должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.
3.5. Болото определяется ГОСТ 19179-73 как "природное образование, занимающее часть земной поверхности и представляющее собой отложения торфа, насыщенные водой и покрытые специфической растительностью".
Несколько иное определение болота содержится в пункте 96 Лесоустроительной инструкции, утвержденной Приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года N 516: "к болотам относятся лесные участки с поверхностным слоем торфа глубиной не менее 30 сантиметров в неосушенных местах и 20 сантиметров - в осушенных местах при отсутствии на них древесной растительности или при наличии ее с полнотой 0,3 и менее для молодняков и 0,2 и менее для других возрастных групп".
Очевидно, исходя из преобладания в болоте земли, растений и торфа, статья 5 ВК не включила болота в число "традиционных" водоемов. Болото - единственный поверхностный ВО, граница (береговая линия) которого определяется не по уровню воды, а "по границе залежи торфа на нулевой глубине" (пункт 4 части 4 статьи 5 ВК).
Болото - единственное место обитания некоторых птиц и произрастания ряда растений.
ГОСТ 19179-73 определяет также понятия "пруд" и "водохранилище" (см. комментарий к статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК).
3.6. Канал - искусственный водоток. ГОСТ 19185-73 "Гидротехника. Основные понятия", утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года N 2410, определяет канал как "искусственный открытый водовод в земляной насыпи или выемке". ВК не уточняет, к каким каналам (судоходным, мелиоративным и др.) он применяется. Следовательно, его действие распространяется на использование и охрану всех каналов, что, полагаем, нуждается в законодательном уточнении.
Гейзер - ВО вулканического происхождения, представляющий собой периодически выбрасываемые из земли фонтаны горячей воды и пара. В России гейзеры есть на Камчатке и Сахалине.
Понятие "обводненный карьер" стало использоваться в законодательстве только с принятием ВК, то есть с 2006 года. Об обводненных карьерах см. комментарий к статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК.
Иные разновидности ВО - протока, ерик, балка и др. - ВК не предусматривает, поэтому их по вышеуказанным признакам необходимо относить к одному из видов ВО (его части), упоминаемых в ВК, либо - при отсутствии оснований для отнесения к ним - исключать из состава ВО (не включать в ГВР).
4.1. Согласно части 3 статьи 5 ВК поверхностный ВО состоит из:
1) поверхностных вод;
2) земель, покрытых поверхностными водами.
Тем самым подчеркивается неотделимость воды от земли под ней и земли от воды над ней, недопустимость регулирования их использования и охраны различными правилами, за исключением прямо установленных ФЗ случаев.
Поскольку ВО может быть на земле любой категории (в любой территориальной зоне), земли, покрытые поверхностными водами, - не обязательно ЗВФ. По сути, "земля, покрытая поверхностной водой" - это дно ВО. Однако понятие "дно водного объекта" не определяется ни ВК, ни приведенными ГОСТ, что является, полагаем, пробелом, требующим законодательного устранения.
Эти два компонента ВО - поверхностные воды и покрытые ими земли - имеют общую границу - береговую линию.
4.2. Береговая линия - это граница ВО (абзац первый части 4 статьи 5 ВК).
Точное определение береговой линии имеет важнейшее практическое значение для установления как границы ВО (его части), получаемой в пользование, так и границ различных зон вдоль ВО на земле и тем самым видов деятельности, которые могут осуществляться на ЗУ поблизости от ВО. Особенно важно точное определение береговых линий на территориях высокоплотной застройки и высоких цен на ЗУ, где "каждый метр на счету", обычно в крупных городах. На таких территориях точное определение береговых линий и, как следствие, жесткорежимных береговых полос (см. комментарий к статье 6 ВК) способно существенно повлиять на застройку. Это влияние будет тем сильнее, чем больше ВО на таких территориях. Например, "водную систему города Москвы образуют: Москва-река, канал им. Москвы, Химкинское водохранилище, 140 малых рек и ручьев, 438 озер и прудов. Длина реки Москвы в черте города составляет 75 км, а длина ее береговой линии, включая островные и полуостровные участки, - 185 км. Протяженность малых рек и ручьев - 266 км" (Основные направления обеспечения безопасности людей на водных объектах города Москвы, утвержденные Постановлением правительства Москвы от 25 августа 2009 года N 836-ПП).
Сведения о береговой линии ВО должны содержаться в ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Но для того, чтобы эти сведения в ГВР поступили, необходимо определить береговую линию в соответствии с ВК.
Собственно, даже для принятия решения о предоставлении части ВО в пользование, особенно для работ по изменению берега (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК), необходимо точно знать, где проходит береговая линия. По завершении работ по изменению берега соответственно изменяется и его береговая линия, что должно найти отражение в ГВР.
Для разных видов ВО часть 4 статьи 5 ВК установила разные критерии их определения. Установленная по соответствующему критерию береговая линия подлежит отображению как одна из границ водоохраной зоны с последующей передачей сведений о ней в различные государственные кадастры и реестры (см. комментарий к статье 65 ВК).
Согласно пункту 5 статьи 94 ЗК Правительство, органы исполнительной власти субъектов РФ, ОМС могут устанавливать такой вид земель ООПТ, как "земли, на которых находятся охраняемые береговые линии". До настоящего времени Правительство такой вид не устанавливало, об аналогичных актах субъектов РФ и ОМС сведений нет.
4.3. Согласно части 4 статьи 5 ВК береговая линия определяется для:
1) "моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива" (пункт 1). Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 65 ВК ширина водоохранной зоны моря, то есть территории, примыкающей к береговой линии моря, за пределами населенных пунктов устанавливается от линии максимального прилива.
Подробнее о береговых линиях морей см. комментарий к статье 65 ВК;
2) "реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом" (пункт 2). В отличие от морей для данных видов ВО ВК почему-то не упоминает о постоянном уровне их вод и разном определении береговой линии в границах и за границами населенных пунктов. Определение береговой линии (границы ВО) по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, а не по линии максимального "прилива", предполагает, что после такого определения к ВО будет примыкать паводкоопасная территория.
Определение береговой линии "по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом", предполагает многолетние наблюдения за ВО. Такие наблюдения должен обеспечивать Росгидромет в соответствии с Порядком предоставления Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды сведений для внесения в государственный водный реестр, утвержденным Приказом МПР от 2 ноября 2007 года N 284. По нему Росгидромет ежегодно представляет в Росводресурсы "сведения о постах на реках, каналах, озерах и водохранилищах, по которым представляются сведения по водному режиму; уровнях воды рек, каналов, озер и водохранилищ; расходах воды рек и каналов за год, предшествующий истекшему, с учетом особенностей режима на постах. Многолетние сведения о поверхностных водных объектах и особенностях их водного режима представляются Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в Федеральное агентство водных ресурсов один раз в 5 лет, в годы, кратные пяти, начиная с 2010 года". Соответственно в 2015 году следует ожидать обновления сведений о береговых линиях ВО.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что Приказ МПР от 2 ноября 2007 года N 284 утвердил список пунктов наблюдений только на крупнейших ВО России, едва ли не все они сохранились со времен СССР. "Существующая сеть гидрологических наблюдений Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, - отмечается в Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства от 27 августа 2009 года N 1235-р, - включает 3085 гидрологических постов (2731 - на реках, 354 - на других водных объектах). Сокращение сети гидрологических наблюдений в Российской Федерации за последние 20 лет составило 30 процентов, при этом в районах Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока - до 50 процентов".
Приказ МПР от 2 ноября 2007 года N 284 не упоминает о многочисленных обводненных карьерах и ручьях. Соответственно о ВО, на котором нет пункта наблюдения, либо вообще нет сведений в ГВР, либо эти сведения, в том числе о береговых линиях, неполны либо неточны.
Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом МПР от 29 сентября 2010 года N 425, устанавливают, что "в случае отсутствия на территории субъекта Российской Федерации данных о положении береговой линии и уклонов берегов водных объектов или их частей, включенных в Перечень водных объектов, проводятся инженерные изыскания с целью определения положения береговой линии и уклонов берегов". Но, во-первых, данные о положении береговой линии должны быть не на территории субъекта РФ, а в ГВР, который ОГВ субъекта РФ не ведет. Во-вторых, инженерные изыскания, в отличие от наблюдений, не являются многолетними. В этом видится противоречие пункту 2 части 4 статьи 5 ВК, для устранения которого полагаем необходимым внесение в него соответствующих изменений.
Совершенно очевидно, что на всех ВО организовать пункты наблюдения или проведение инженерных изысканий невозможно. Соответственно на практике вероятны трудности в предоставлении в пользование не только ВО, но и ЗУ вблизи них, обусловленные отсутствием надлежащих сведений о береговых линиях.
Отсутствие в ГВР сведений о береговой линии ВО свидетельствует об отсутствии границ надлежащим образом установленных зон вдоль ВО, прежде всего береговых полос, а значит, и самих полос. В подобных случаях береговая полоса не может считаться определенной в соответствии с законодательством. Исключение можно сделать только по аналогии с морями для участков рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров, у которых есть отвесные берега, набережные или некоторые ГТС.
Отнесение к видам ВО, береговая линия которых должна определяться по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, обводненных карьеров представляется недостаточно обоснованным. Обводненный карьер - единственный из всех указанных в пункте 2 части 4 статьи 5 ВК искусственный ВО. Возможно, такое определение береговой линии обводненного карьера исходит из многолетнего (до двадцати пяти лет) естественного обводнения отработанного карьера и в связи с этим чрезмерного подъема общего уровня грунтовых вод вокруг обводненного карьера, в том числе в ближайших населенных пунктах.
Вместе с тем обводненный карьер, как и пруд-копань, возникает не на ВО и при надлежащей рекультивации водохозяйственного направления не должен переполниться водой выше уровня земли вокруг. Поэтому полагаем необходимым исключить слова "обводненного карьера" из пункта 2 части 4 статьи 5 ВК и установить для обводненных карьеров и прудов-копаней отдельный критерий определения их береговой линии.
В связи с определением береговой линии по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, следует отметить пояснительную записку к законопроекту "О внесения изменения в пункт 2 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации", предлагавшемуся Воронежской областной Думой, в которой указывалось, что "для определения такого среднемноголетнего уровня вод необходимы наблюдения за ежедневными уровнями вод в течение продолжительного периода времени (в идеале - за 100 лет). В настоящее время по рекам, ручьям, озерам и другим указанным в пункте 2 части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водным объектам таких данных нет. Проводить в течение 100 лет указанные наблюдения не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого количества лиц, которые могли бы осуществлять эти наблюдения по всем указанным объектам. Кроме того, осуществление таких наблюдений в течение длительного периода позволит определить береговую линию лишь по окончании указанного периода времени. До тех пор пока береговая линия установлена не будет, прибрежные территории могут осваиваться, в том числе застраиваться капитальными строениями, без учета береговой линии. Последствия такого освоения и застройки будут влечь за собой их подтопление, затопление и т.п. В связи с изложенным представляется целесообразным внести изменение в вышеуказанный пункт, установив определение береговой линии рек, ручьев и т.д. по максимальному уровню паводковых вод при однопроцентной вероятности, поскольку такие расчеты в настоящее время имеются. Предложенный законопроект упростит процедуру определения береговой линии для рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров и исключит размещение новых объектов в зоне затопления. Это не только позволит сохранить имущество граждан и организаций, но и положительно скажется на состоянии водных объектов".
Законопроект был отклонен Государственной Думой 21 мая 2008 года. По сути, он предлагал определять границу рек по линии максимального разлива, включая в состав реки пойму - прилегающую к руслу территорию, затопляемую в период паводка. Ширина поймы некоторых рек достигает десятков километров. Поэтому сохранение редакции пункта 2 части 4 статьи 5 ВК сохраняет вероятность наступления неблагоприятных последствий, названных в пояснительной записке.
Несколько иное значение пойма имеет на территориях, где проведены работы по предотвращению вредного воздействия вод. Примером является Нагатинская пойма Москвы-реки, площадь которой около 700 га. До проведения в 1930-х годах подсыпки грунта и гидротехнических работ эта территория регулярно затапливалась и была сильно заболочена. В 1960-х годах Нагатинская пойма вновь подверглась реконструкции. В разных частях Нагатинской поймы подсыпано около 4 млн. куб. м грунта, значительная ее часть теперь занята парком и застроена различными зданиями.
Большие участки поймы Москвы-реки в границах Москвы были также в Строгино, Крылатском, Лужниках, Марьино. В настоящее время эти участки подсыпаны, застроены и больше не затапливаются. Старица (старое русло Москвы-реки) напротив Кремля была использована для строительства Водоотводного канала, что привело к возникновению длинного, узкого, изогнутого острова; в Крылатском - для устройства гребного канала. Такие территории, по сути, давно не являются поймами, их названия в настоящее время (Строгинская пойма, Нагатинская пойма и др.) имеют в большей степени административно-территориальное либо историко-географическое значение.
В связи с неопределенностью критериев и дороговизной работ по установлению береговых линий, а значит, и водоохранных зон, случаи их установления надлежащим образом пока либо редки, либо сопровождаются спорами. Например, решением Челябинской городской Думы от 28 июня 2011 года N 25/27 были согласованы схема границ и перечень координат характерных точек реки Миасс от Шершневской плотины до улицы Новомеханическая в Центральном и Калининском районах города Челябинска. Прокурор города Челябинска на это решение принес протест от 27 июля 2011 года N 19-2011, но Челябинская городская Дума решением от 30 августа 2011 года N 26/21 его отклонила.
Таким образом, береговая линия такого ВО или его части, как река, ручей, канал, озеро, обводненный карьер, может устанавливаться по одному из следующих критериев:
а) по данным многолетних наблюдений;
б) по результатам инженерных изысканий;
в) по парапету набережной или иного ГТС;
г) по отвесному берегу;
3) "пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды" (пункт 3). ГОСТ 19185-73 "Гидротехника. Основные понятия", утвержденный Постановлением Госстандарта СССР от 31 октября 1973 года N 2410, определял НПУ как "наивысший проектный уровень верхнего бьефа, который может поддерживаться в нормальных условиях эксплуатации гидротехнических сооружений".
В связи со строительством крупнейших водохранилищ технико-экономическое обоснование предусматривало НПУ, по которому должна определяться береговая линия водохранилища. Изменение НПУ может иметь различные последствия.
Показательна в этом отношении полемика, выплеснувшаяся в Постановлении правительства Республики Марий Эл от 6 мая 1995 года N 143 "Об экологической экспертизе ТЭО Чебоксарского гидроузла с НПУ 63,0 м и повышения уровня водохранилища до отметки 65,0 м", в котором обращалось внимание на негативные последствия строительства и эксплуатации водохранилища и признавалось недопустимым повышение уровня водохранилища Чебоксарской ГЭС с отметки 63,0 м до отметки 65,0 м. Своеобразный ответ на него был дан Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 мая 1995 года N 148 "О технико-экономическом обосновании подъема уровня водохранилища Чебоксарской ГЭС", в котором обращалось внимание на негативные последствия отметки водохранилища 63 м и признавалось необходимым повышение его уровня до 65 м. Но если Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 мая 1995 года N 148 было признано утратившим силу Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 8 мая 2007 года N 101, то Постановление Правительства Республики Марий Эл от 6 мая 1995 года N 143 в редакции Постановления Правительства Республики Марий Эл от 30 марта 2007 года N 84 до сих пор числится действующим.
Указание в пункте 3 части 4 статьи 5 ВК вместе с водохранилищами прудов представляется необоснованным, поскольку в соответствии с ГОСТ 19179-73 пруд - это "мелководное водохранилище". К таким прудам не могут быть отнесены пруды-копани, поскольку ГОСТ 19179-73 не признал их разновидностями водохранилищ (см. комментарий к статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК), их НПУ никогда не определялся и никакой необходимости в этом нет, поскольку пруд-копань считается находящимся в границах ЗУ, которые устанавливаются по своим правилам.
Фактически статья 5 ВК не учитывает особенности появления и режима прудов-копаней и обводненных карьеров и необоснованно пытается распространить на них критерии установления береговых линий, определенные для водохранилищ и рек. На практике береговые линии прудов-копаней и обводненных карьеров по таким критериям не устанавливаются. Поэтому полагаем необходимым внесение в законодательство отдельных положений об определении береговых линий прудов-копаней и обводненных карьеров;
4) "болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине" (пункт 4). Данное положение во взаимосвязи с определением болота по ГОСТ 1917973 означает, что торф - неотъемлемый признак болота, без торфа болота как ВО нет. О торфе см. ГОСТ 21123-85 "Торф. Термины и определения".
5. Часть 5 статьи 5 ВК относит к подземным ВО бассейны подземных вод и водоносные горизонты. Прежний Водный кодекс РФ (статья 17) устанавливал, что водоносный горизонт - это воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - это совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах.
Границы подземных ВО определяются в соответствии с законодательством о недрах (часть 6 статьи 5 ВК).
6. ВК не упоминает о пограничных и трансграничных ВО, которых у России около тысячи.
В соответствии со статьей 5 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" прохождение государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, устанавливается:
- на море - по внешней границе территориального моря РФ;
- на судоходных реках - по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях - по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водных объектах - по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водного объекта; Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному ВО, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону;
- на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных ВО - в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;
- на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водные объекты, - по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде.

Статья 6. Водные объекты общего пользования

Комментарий к статье 6

1. Статья 6 ВК посвящена общедоступности и бесплатности ВО (их частей), которая означает, что каждый вправе пользоваться ими для личных бытовых нужд. Исключения из этого правила могут быть установлены в соответствии с ВК и другими ФЗ.
ВК непосредственно ограничивает общедоступность использования ВО, предоставленных для различных государственных или муниципальных нужд, а в части бесплатности - также для товарного рыбоводства не для государственных или муниципальных нужд, относя такие цели водопользования к обособленным (часть 2 статьи 38 ВК), то есть обособленным от пользования других лиц. В соответствии со статьей 41 ВК может быть ограничено водопользование для целей, оформляемых в соответствии с водным законодательством, то есть для целей, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 11 ВК. Общее пользование ВО, используемыми для целей, соответствующих части 3 статьи 11 ВК (см. комментарий к ней), может быть ограничено другими ФЗ, в том числе в установленном ими порядке.
Возможность пользования ВО для личных бытовых нужд означает дозволение купания, любительского рыболовства, плавания (передвижения) на маломерных плавательных средствах, водопой домашнего скота, забора воды для полива садовых, огородных и дачных земельных участков, стирки белья и мытья посуды, хозяйственно-бытового или питьевого водоснабжения. Именно эти цели водопользования перечисляются, ограничиваются или запрещаются нормативными актами ОМС на основании частей 3 и 4 статей 6 и 41 ВК. Причем иногда эти ограничения бывают довольно жесткими и касаются едва ли не всех целей водопользования для личных бытовых нужд.
Таким образом, утверждаемые ОМС правила использования ВО для личных и бытовых нужд могут существенно ограничить такое использование для всех, в том числе для претендентов на водопользование с целями, не относимыми к личным и бытовым. При этом водное законодательство не предусматривает согласование условия "небытового" и "неличного" водопользования с ОМС, что может привести к нарушению утвержденных ОМС правил и протестам местного населения.
В соответствии с частями 2 и 3 статьей 27 ВК устанавливать правила использования ВО общего пользования для личных бытовых нужд уполномочены ОМС муниципальных районов или городских округов, а ОМС городских и сельских поселений уполномочены лишь на предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования (см. комментарий к статье 27 ВК). Такая информация должна предоставляться посредством установки информационных знаков вдоль берегов ВО, через СМИ и иными способами (часть 5 статьи 6 ВК).
2. Часть 3 статьи 6 ВК в первоначальной редакции устанавливала, что "использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд".
В соответствии с ней принималось Постановление Правительства от 14 декабря 2006 года N 769, согласно которому "утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их согласования с территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца".
ФЗ от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ (статья 117) в части 3 статьи 6 ВК слова "Правительством Российской Федерации" заменил словами "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти". Позднее определенный ФОИВ вместо Правительства не был уполномочен им на установление порядка утверждения правил охраны жизни людей на ВО. Тем не менее утвержденные ОГВ субъектов РФ до ФЗ от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ (действуют с 1 января 2009 года) правила охраны жизни людей на ВО могут действовать, поскольку их утверждение ОГВ субъектов РФ предусмотрено также пунктами 7 и 8 статьи 25 ВК (см. комментарий к ней).
Следует отметить, что правила охраны жизни людей на ВО, утверждаемые ОГВ субъектов РФ, и правила использования ВО для личных бытовых нужд, утверждаемые ОМС, во многом дублируют друг друга. Поэтому до утверждения в муниципальном районе или городском округе правил использования ВО для личных и бытовых нужд могут применяться соответствующие положения из правил охраны жизни людей на ВО, утвержденных ОГВ субъектов РФ (и наоборот).
3. От ВО общего пользования неотделима их береговая полоса, которая так же, как и ВО, является общедоступной для пребывания каждого (часть 8 статьи 6 ВК).
Обычно вместо "береговая полоса" говорят "берег", причем понятие "берег" неоднократно используется как в самом ВК (например, в части 5 статьи 6), так и в других нормативных, а также индивидуальных и правоприменительных актах, судебных решениях. В связи с этим можно утверждать, что понятия "берег" и "береговая полоса" идентичны. Соответственно на "берег" распространяются те же положения законодательства, что и на "береговую полосу" (и наоборот).
Береговая полоса (раньше она именовалась в нормативных актах "бечевник") - это полоса земли вдоль береговой линии ВО (часть 6 статьи 6 ВК) "на суше", в том числе на острове. Как следует из статьи 5 ВК (см. комментарий к ней), береговая линия - это "кромка воды" ВО. Берег находится за границей ВО, не включен в его состав. Соответственно органы, уполномоченные на предоставление в пользование ВО, не уполномочены на предоставление в пользование береговых полос (ЗУ на них). Пользование берегом на основании решения о водопользовании предполагается только для проведения работ по изменению дна и берега (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК).
Береговая полоса с установленными законодательством ограничениями (запретами) на ее использование имеется не у всех ВО и даже не у всех ВО общего пользования. Согласно части 7 статьи 6 ВК береговая полоса болот, родников, гейзеров, ледников и снежников не определяется, то есть отсутствует. Не определяется береговая полоса и у "иных предусмотренных федеральными законами водных объектов", к которым относятся пруды-копани и обводненные карьеры на ЗУ, зарегистрированных в частной собственности. У всех этих ВО формально "берега" нет. ЗУ с прудами-копанями и обводненными карьерами могут быть ограждены, что означает отсутствие вокруг них общедоступных береговых полос.
В отношении других видов ВО в соответствии с частью 6 статьи 6 ВК береговые полосы отмеряются от береговой линии и существуют следующей ширины:
1) у морей, озер, водохранилищ, рек и ручьев протяженностью 10 км и более, прудов-копаней и обводненных карьеров, находящихся вместе с ЗУ под ними в государственной или муниципальной собственности, - 20 метров;
2) у рек и ручьев протяженностью до 10 км, а также каналов, не отнесенных к ВВП, - 5 метров.
На указанных береговых полосах ВО общего пользования "каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств" (часть 8 статьи 6 ВК).
Полагаем необходимым изменение ширины береговых полос. Действующая редакция части 6 статьи 6 ВК уравнивает ее для моря и ручья протяженностью 10 км. Проект ВК, принятый Государственной Думой в первом чтении 22 апреля 2005 года, предлагал ширину береговой полосы моря пятьдесят метров.
4. В отношении береговых полос предусмотрены различные запреты не только ВК:
1) запрет ограничения общего пользования и свободного доступа (части 6 и 8 статьи 6 ВК). Данный запрет означает недопустимость строительства или ограждения береговой полосы. Выступая в Государственной Думе на "правительственном часе" по теме "О мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации по нормативному правовому обеспечению реализации положений Водного кодекса Российской Федерации", Министр природных ресурсов РФ Ю. Трутнев подтвердил, что "двадцатиметровая зона не застраивается, соответственно, любая постройка, появившаяся на этой территории, в любом случае незаконна" <6>.
--------------------------------
<6> Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 1 ноября 2006 года. N 189 (903).

Выявление береговой полосы на используемом или испрашиваемом для образования и строительства ЗУ должно повлечь отказ в предоставлении ЗУ либо оформлении его застройки. Причем суды при рассмотрении таких дел не считают важным, что точные границы береговой полосы в установленном порядке не определялись. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 декабря 2009 г. N ВАС-17148/09

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Горячевой Ю.Ю., судей Никифорова С.Б., Сарбаша С.В. рассмотрела в судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью "Проник" (г. Киров, ул. Набережная Грина, д. 1 - 15, 610004) от 03.12.2009 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Кировской области от 30.04.2009 по делу N А28-9324/2008-348/14, Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009 и Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.10.2009 по тому же делу.
Суд

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Проник" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным распоряжения заместителя главы администрации города Кирова (далее - администрация) от 19.06.2008 N 640-зр "Об отказе в размещении объекта (торгово-офисного здания) на земельном участке по адресу: город Киров, юго-восточный угол улицы Кирпичной и Сельскохозяйственного проезда" в редакции распоряжения заместителя главы администрации города Кирова от 27.11.2008 N 1758-зр.
Решением Арбитражного суда Кировской области от 30.04.2009, оставленным без изменения Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009, в удовлетворении требования отказано.
Постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.10.2009 названные судебные акты оставлены без изменения.
В заявлении в порядке надзора, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, общество просит отменить вышеупомянутые судебные акты, поскольку считает, что при их принятии судами неправильно применены нормы материального и процессуального права, что привело к существенному нарушению его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (при получении земельного участка для строительства).
По мнению общества, вывод судов о законности оспариваемого распоряжения администрации сделан при отсутствии данных о среднемноголетнем уровне вод реки Люльченка, без которых невозможно определить на местности береговую линию водного объекта и, соответственно, береговую полосу, прибрежную защитную полосу и водоохранную зону реки. Кроме того, такой вывод судов не соответствует ранее выданному обществу кадастровому плану земельного участка, а также сделан без проверки полномочий лица, издавшего оспариваемый ненормативный акт.
Согласно части 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов при наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Основаниями для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, в соответствии со статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются нарушение оспариваемым судебным актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, а также нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.
Таких доводов в заявлении в порядке надзора не приведено.
Как усматривается из содержания оспариваемых судебных актов, распоряжением заместителя главы администрации города Кирова от 19.06.2008 N 640-зр в редакции распоряжения от 27.11.2008 N 1758-зр обществу с ограниченной ответственностью "Проник" отказано в размещении объекта - торгово-офисного здания на земельном участке по адресу: юго-восточный угол улицы Кирпичной и Сельскохозяйственного проезда. Принятие оспариваемого распоряжения обусловлено тем, что ранее при согласовании обществу места размещения торгово-офисного здания и выдачи акта выбора земельного участка администрацией не были учтены положения Водного кодекса Российской Федерации об отнесении рек к федеральной собственности, запрете строительства объектов недвижимости в пределах предназначенной для общего пользования береговой полосы рек и ограничении проектирования и строительства объектов в границах водоохранных зон.
Полагая распоряжение заместителя главы администрации от 19.06.2008 N 640-зр в редакции распоряжения от 27.11.2008 N 1758-зр незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд признал, что оспариваемое распоряжение соответствует требованиям Водного кодекса Российской Федерации, на испрашиваемом земельном участке расположен водный объект - река Люльченка с береговой полосой, относящиеся к объектам общего пользования.
При этом вопреки утверждениям общества сведения кадастрового плана не являются неопровержимым свидетельством отсутствия на испрашиваемом земельном участке водного объекта или примыкающих к нему береговой полосы, прибрежной защитной полосы, водоохраной зоны и могут быть опровергнуты другими доказательствами, которые в данном случае были представлены в материалы дела, на что и сослались суды первой и апелляционной инстанций. При таких условиях не может быть принят во внимание довод общества о том, что суды должны были определить местоположение береговой линии по результатам исследования данных о среднемноголетнем уровне вод реки Люльченка.
Судебной коллегией отклоняется и ссылка общества на то, что не были проверены полномочия лица, издавшего оспариваемый ненормативный акт. Судом первой инстанции установлено, что распоряжение об отказе в размещении объекта недвижимости на конкретном земельном участке принято компетентным должностным лицом администрации, обладающим необходимыми полномочиями, предоставленными ему без нарушений требований закона.
Суды апелляционной и кассационной инстанций согласились с оценкой доказательств, установленными обстоятельствами и правовыми выводами суда первой инстанции.
При таких условиях коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не находит оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при наличии которых дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов.
Руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

определил:

в передаче дела N А28-9324/2008-348/14 в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Кировской области от 30.04.2009, Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009, Постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.10.2009 отказать.

Председательствующий судья
Ю.Ю.ГОРЯЧЕВА

Судья
С.Б.НИКИФОРОВ

Судья
С.В.САРБАШ

Основание потребовать, в том числе через прокуратуру и в судебном порядке, доступа на береговую полосу есть у каждого и в том случае, если ограждение береговой полосы имеется за ее границей (далее 20 м от "воды") и тянется на значительное расстояние. Несмотря на типичность подобной ситуации, судебных решений по таким делам по существу очень мало, а имеющиеся не всегда принимаются в пользу истцов. Например, как установлено Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 21 сентября 2006 года N Ф08-4668/2006, "доводы истца о том, что наличие забора препятствует общему доступу к участку реки Понура и полосе суши вдоль нее, не подтверждены документально. Из проектной документации и представленных фотографий огороженной территории усматривается наличие пешеходной дорожки между прудом и рекой Понура, на основании чего суды правомерно сделали вывод о том, что без транспортных средств проход к реке осуществляется беспрепятственно".
Сохранение положения об общедоступности любого "участка" береговой полосы при внешней направленности в пользу всех граждан в реальности превратилось в повод для постоянных "проверок соблюдения законодательства" водопользователями и землепользователями, деятельность которых неотделима от береговой полосы (например, у яхт-клубов), особенно тех, кто имеет на ней недвижимость. Но "проверки соблюдения законодательства" не всегда приводят к общедоступности береговой полосы. Например, ВС Определением от 22 ноября 2011 N 11-Впр11-22, установив, что металлическое ограждение на береговой полосе до кромки воды на ЗУ, предоставленном для размещения пункта проката и летнего кафе, создает препятствие для свободного прохода к ВО и нарушает права граждан, предусмотренные частью 8 статьи 6 ВК, и что в 2010 году "земельный участок предоставлен в аренду для размещения пункта проката и летнего кафе, но не для использования в качестве пляжа и возведения забора", предпочел передать дело на новое рассмотрение.
Общедоступность береговой полосы на практике соблюдается, если на ней нет ЗУ, предоставленного определенному лицу. Если ЗУ на береговой полосе образован и предоставлен определенному лицу, то оно должно сохранять его общедоступность независимо от цели предоставления ЗУ. Иногда этот абсурд для некоторых видов землепользователей пресекают суды. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 августа 2010 г. N ВАС-7095/10

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи И.И. Полубениной, судей Е.Е. Борисовой, О.М. Козырь рассмотрела в судебном заседании заявление администрации города Сочи о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2009 по делу N А32-38708/2009-15/550, Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.04.2010 по тому же делу, принятых по иску администрации города Сочи к открытому акционерному обществу "Санаторий им. М.В. Фрунзе" (г. Сочи) об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к объекту общего пользования - береговой полосе объекта Черное море путем демонтажа металлического забора, возведенного в Хостинском районе города Сочи, ул. Курортный проспект, 87.
Суд

установил:

решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2009 в удовлетворении исковых требований отказано.
В апелляционном порядке законность и обоснованность судебного акта не проверялись.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.04.2010 решение оставлено без изменения.
Обращаясь в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора, администрация города Сочи просит их отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии с частью 2 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
В соответствии со статьей 49 Водного кодекса Российской Федерации, водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, используются для лечебных и оздоровительных целей в порядке, установленном Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".
Суды установили, что ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе" является санаторно-курортной организацией и осуществляет медицинскую деятельность в соответствии с лицензией на осуществление медицинской деятельности. Береговая полоса, расположенная по адресу: город Сочи, ул. Курортный проспект, 85, является лечебным пляжем. Санаторий имеет Паспорт лечебного пляжа ОАО "Санаторий им. М.В. Фрунзе, утвержденный в том числе и администрацией города Сочи. Паспортом утверждена предельная емкость пляжа санатория - 550 человек.
В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
Суды, исходя из того, что положениями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", санитарных правил СанПиН 4060-85 "Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации" установлены обязательные требования к лечебным пляжам и их использованию, введено ограничение на их посещение и использование. Санаторию при использовании лечебного пляжа, оборудованного для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала, необходимо организовать ограждение и пропускной режим с целью в том числе организации сохранности оборудования пляжа.
При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении заявленных требований.
Согласно части 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора при наличии оснований, установленных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу, являются:
1) нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права;
2) нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации;
3) нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.
Изучив содержащиеся в заявлении доводы и принятые по делу судебные акты, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации пришла к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по которым дело может быть передано на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

определил:

в передаче дела N А32-38708/2009-15/550 Арбитражного суда Краснодарского края в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2009, Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.04.2010 отказать.

Председательствующий судья
И.И.ПОЛУБЕНИНА

Судья
Е.Е.БОРИСОВА

Судья
О.М.КОЗЫРЬ

Для лиц, использующих базы для стоянок маломерных судов, ограждение территории базы (ЗУ) на береговой полосе обычно пытаются обосновывать требованиями безопасности при эксплуатации таких баз. Но такие требования не могут применяться в противоречие ВК и другим актам, имеющим большую юридическую силу. Например, пункт 3.4 Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в городе Москве, утвержденных Постановлением правительства Москвы от 5 августа 2008 года N 702-ПП (в полном объеме приводятся в приложении к комментарию), устанавливает, что "территория базы должна быть ограждена в соответствии с проектной документацией". Но проектная документация должна проходить экспертизу на соответствие ее законодательству. Поэтому заявленное в проектной документации ограждение береговой полосы должно повлечь отрицательное заключение проектной документации.
Таким образом, положения частей 6 и 8 статьи 6 ВК при их неуклонном соблюдении и постоянной нехватке средств государственного или муниципального бюджета сдерживают частное инвестирование в обустройство мест отдыха у ВО, развитие туризма и другого водопользования, образование и предоставление ЗУ "у воды", превращают береговые полосы в загрязненные сверх всякой меры "проходные дворы". Этому способствует понимание общедоступности береговой полосы как бесплатной для пользования каждым, при ее платности для правообладателя ЗУ на береговой полосе (Определение ВАС от 1 августа 2012 года N ВАС-10139/12). Однако часть 2 статьи 6 ВК предусматривает бесплатность пользования только ВО, но не законодательно отделенными от них береговыми полосами. Плата за доступ на ЗУ на береговой полосе не препятствует ее общедоступности и способствует ее обустройству и содержанию в чистоте. Иное толкование, сводящееся к отрицанию общедоступности при наличии платности, означало бы отсутствие общедоступности пользования другими платными местами общего пользования, в том числе общественным транспортом.
Обеспечение свободного доступа граждан к ВО общего пользования и их береговым полосам возложено на ОМС поселений, муниципальных районов и городских округов (соответственно пункт 15 части 1 статьи 14, пункт 28 части 1 статьи 15, пункт 36 части 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Поэтому соответствующие ОМС обязаны не предоставлять ЗУ для строительства на береговой полосе, не выдавать разрешения на строительство на них, в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки предусматривать береговую полосу в качестве не подлежащей застройке территории общего пользования.
2) запрет приватизации земельных участков на береговой полосе (пункт 8 статьи 27 ЗК, введенный статьей 14 Вводного закона). Данный запрет действует с 5 июня 2006 года (с даты вступления в силу статьи 14 Вводного закона) и распространяется на все способы и случаи приобретения ЗУ в частную собственность - первичное предоставление ЗУ, выкуп земельного участка из аренды или "бессрочки", переоформление права на ЗУ "по дачной амнистии" и т.п.
Несмотря на запрет приватизации ЗУ в пределах береговой полосы на практике имеются попытки такой приватизации. Например, Постановлением администрации Рязанского муниципального района Рязанской области от 21 мая 2007 года N 396 предписывалось переоформить право постоянного (бессрочного) пользования ЗУ ОАО МПК "Центртранс" на право собственности на береговой полосе для размещения спортивного ядра на категории земель промышленности и иного специального назначения путем заключения договора купли-продажи ЗУ между заявителем и КУМИ и регистрации договора в ФРС. Подобные сделки являются ничтожными и могут привести к соответствующим последствиям. Пример:

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 марта 2011 г. N ВАС-2913/11

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Извлечение)

Суд установил, что на основании заявления ООО "Машугиногорское" о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования в порядке пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" глава муниципального образования "Осташковский район" Тверской области 15.11.2006 постановлением N 1301 прекратил названное право и предоставил ответчику для сельскохозяйственного производства в собственность за плату три единых землепользования, сформированных из указанных земель: общей площадью 40,91 га с кадастровым номером 69:24:000015:0368, общей площадью 21,06 га с кадастровым номером 69:24:000014:1331, общей площадью 763,38 га с кадастровым номером 69:24:000009:1016.
Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора от 15.11.2006 в части продажи единого землепользования с кадастровым номером 69:24:000009:1016, установив в ходе проверки в октябре 2008 года, что часть земельных участков, входящих в него, имеет в своем составе береговую полосу (бечевник), которая как земля общего пользования в силу пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", пункта 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 20 Водного кодекса Российской Федерации 1995 года, действовавшего на момент заключения оспариваемого договора, не подлежит приватизации.
Суд удовлетворил иск, признав доводы прокурора обоснованными. Суд, руководствуясь пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 20 Водного кодекса Российской Федерации 1995 года, а также учитывая результаты землеустроительной экспертизы, признал, что, поскольку 28 из 37 земельных участков, входящих в состав единого землепользования с кадастровым номером 69:24:000009:1016, расположенных вблизи озера Селигер и других водных объектов и островов, занимают береговую полосу и частично водную поверхность озер, названное землепользование не подлежало приватизации, а следовательно, договор от 15.11.2006 в оспариваемой части недействителен.

Запрет приватизации распространяется на ЗУ и в том случае, если он находится на береговой полосе частично, в том числе меньшей, любой своей частью. Законно "отодвинуть" береговую полосу с ЗУ можно проведением работ по изменению берега, оформленных во исполнение пункта 2 части 2 статьи 11 ВК решением о предоставлении ВО в пользование, либо в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ".
Запрет приватизации ЗУ в пределах береговой полосы не означает запрет их предоставления на том или ином праве пользования - аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования - в соответствии с земельным и иным законодательством, в зависимости прежде всего от того, к какой категории относится земля на береговой полосе;
3) запрет установки постоянных огней (кроме навигационных), направленных в сторону судовых ходов; осуществления деятельности, несовместимой с обеспечением безопасности судоходства; оставления безнадзорных судов и сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование (статья 10 КВВТ). Данные запреты распространяются на береговые полосы не всех ВО, а лишь тех, которые являются ВВП. Перечень ВВП утвержден распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р.
Кроме того, статья 10 КВВТ устанавливает, что в пределах ВВП, расположенных за территориями населенных пунктов, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных ВВП. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:
- пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством;
- устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;
- осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек; установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным и водным законодательством;
- использовать безвозмездно для проведения указанных в настоящем пункте работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
- разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке;
- разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Владельцы временных огней на береговой полосе должны согласовать их установку с бассейновым органом государственного управления на внутреннем водном транспорте и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов.
Предоставление ЗУ, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории ВВП, строительство на них каких-либо зданий и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством, по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Пользование береговой полосой в пределах ВВП на участках пограничных зон РФ осуществляется в соответствии с законодательством РФ и по согласованию с ФОИВ в области обеспечения безопасности.
Право пользования береговой полосой организаций внутреннего водного транспорта не распространяется на ООПТ, территории ГТС, ЗУ с мелиоративными сооружениями, полосы отвода автомобильных и железных дорог, ЗУ, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством. Например, абзац пятый пункта 4 статьи 90 ЗК устанавливает, что "береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов". Соответственно преимущественное право пользования береговой полосой организаций внутреннего водного транспорта не распространяется на берега в границах земель населенных пунктов.
Во исполнение статьи 10 КВВТ Постановлением Правительства от 6 февраля 2003 года N 71 утверждены особые условия пользования береговой полосой внутренних водных путей Российской Федерации, которыми установлено, что понятие "береговая полоса" применяется в значении, установленном КВВТ. Тем самым в отношении ширины береговых полос ВВП сделано исключение по сравнению с ВК (часть 6 статьи 6), который для всех каналов, а также рек и ручьев протяженностью до 10 км предусматривает береговую полосу шириной 5 метров. Следовательно, береговая полоса каналов любой протяженности, а также рек и ручьев протяженностью до 10 км, если они отнесены к ВВП, составляет 20 метров.
На временное пользование участком береговой полосы для устройства временных сооружений, обеспечивающих транспортный процесс, а также в сельскохозяйственных целях бассейновый орган, в ведении которого находится этот участок береговой полосы, выдает юридическому или физическому лицу разрешение на срок, устанавливаемый этим органом. Перечень документов, необходимых для получения разрешения, и порядок его выдачи должны быть определены Министерством транспорта РФ по согласованию с МПР. Основанием для отказа в выдаче разрешения является наличие в представленных документах недостоверной или неполной информации, а также несоответствие заявленных к выполнению работ требованиям по обеспечению безопасности судоходства.
Юридическое или физическое лицо, которому предоставлен во временное пользование участок береговой полосы, обязано:
а) пользоваться участком береговой полосы в соответствии с целями и условиями его предоставления, указанными в разрешении, не допуская нанесения вреда объектам внутреннего водного транспорта и ВО, влияющим на обеспечение безопасности судоходства;
б) очистить участок береговой полосы после выполнения соответствующих работ и обустроить его.
Если юридическое или физическое лицо нарушило условия предоставления во временное пользование участка береговой полосы, Министерство транспорта РФ или бассейновый орган на внутреннем водном транспорте может приостановить действие разрешения до устранения допущенных нарушений. Если нарушения в установленный срок не устранены, разрешение аннулируется. При аннулировании разрешения юридическое или физическое лицо обязано вернуть его в бассейновый орган;
4) запрет движения и стоянки механических транспортных средств на береговой полосе (часть 8 статьи 6 ВК). Пункт 1.2 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, устанавливает, что механическое транспортное средство - транспортное средство, кроме мопеда, приводимое в движение двигателем. Термин распространяется также на любые тракторы и самоходные машины". Другими словами, автомобиль необходимо оставлять не менее чем в 20 метрах от воды. Исключение составляют дороги общего пользования с твердым (асфальтовым) покрытием и стоянки на таких дорогах в специально оборудованных местах с твердым водонепроницаемым покрытием (см. комментарий к статье 65 ВК);
5) запреты, установленные для водоохранных зон, ЗСО и других зон (территорий) с ограниченным (особым) режимом использования, предусмотренных законодательством (см. комментарий к статьям 43, 51, 63 - 66 ВК).
Береговая полоса отделена законодательством от ВО вопреки тому, что водопользование без землепользования на примыкающей к ВО береговой полосе, как правило, невозможно. На практике это означает необходимость сначала образования и получения ЗУ, находящегося на береговой полосе, и только потом - права пользования ВО.

Статья 7. Участники водных отношений

Комментарий к статье 7

Аналогичная статья об участниках отношений как "дань" юридической технике есть во многих ФЗ, на практике такие статьи почти не применяются.

Статья 7.1. Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов

Комментарий к статье 7.1

Статья 7.1 ВК имеет отсылочный характер. Государственные и муниципальные нужды определены в статье 3 ФЗ от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ, в реальности определяются решениями различных ОГВ и ОМС. Если определенное лицо получило заказ на выполнение мероприятий водохозяйственных или по охране ВО в соответствии с ФЗ от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ, то с ним должен заключаться соответственно договор водопользования без аукциона и (или) в отношении его принимается решение о предоставлении ВО в пользование.

Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ПРАВА НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Статья 8. Право собственности на водные объекты

Комментарий к статье 8

1. Статья 8 ВК допускает многообразие форм собственности только на некоторые искусственные ВО - пруды-копани и обводненные карьеры. Это значит, что, например, пруд, имеющий "водную" (гидравлическую) связь с другим видом ВО, не должен находиться в "нефедеральной" собственности.
В ВК применительно к находящимся в "нефедеральной" собственности ВО не используются понятия "непроточный", "замкнутый водоем" и "гидравлическая связь". Тем не менее пруды-копани и обводненные карьеры должны быть "непроточными замкнутыми водоемами". В противном случае их воды не могут считаться полностью расположенными в границе ЗУ. Например, в пруд-копань не должен впадать, из него не должен вытекать ручей за границу ЗУ с прудом-копанью.
В связи с этим количество прудов и обводненных карьеров, которые могут быть в "нефедеральной" собственности, резко сокращается, поскольку существование таких ВО, никак не связанных с иными видами ВО и при этом не пересыхающих, - редкое явление. Например, Постановлением ФАС Центрального округа от 13 октября 2006 года по делу N А08-1084/05-10 суд, установив, что право собственности ЗАО зарегистрировано в ЕГРП на приобретенный ЗУ, занятый прудом, имеющим гидравлическую связь с родником и болотом, удовлетворил иск прокурора о признании недействительным договора купли-продажи такого ЗУ и государственной регистрации права собственности ЗАО на него. Но пока в судебном порядке не доказана гидравлическая связь пруда-копани или обводненного карьера с иным ВО, они могут находиться в "нефедеральной собственности" вместе с ЗУ, на котором они расположены. Вместе с тем в судебной практике имеются решения, не учитывающие положения ВК об исключительно федеральной собственности на пруды, являющиеся не прудами-копанями, а прудами-водохранилищами (русловыми прудами), и признающие наличие возможности предоставления ЗУ с ним (под ними) в частную собственность (Определения ВАС от 31 мая 2010 года N ВАС-6423/10, от 10 апреля 2012 года N 3810/12).
Основным признаком необособленности пруда от ВО другого вида является наличие плотины. Это водоподпорное сооружение означает, что пруд - разновидность ВО другого вида - водохранилища, которое расположено на водотоке (обычно на реке), гидравлически связано с водотоком и поэтому вместе с водотоком может быть только в федеральной собственности (см. комментарий к статье 5 ВК). При этом вопреки понятию "водохозяйственная система" (см. комментарий к статье 1 ВК) плотина может быть зарегистрирована в частной собственности на основании абзаца четвертого статьи 3 ФЗ "О ГТС", что не предполагает образования под водой водохранилища ЗУ и его получения собственником плотины. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 августа 2011 г. N ВАС-9262/11

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(Извлечение)

Как установлено судами, между обществом с ограниченной ответственностью "Геопрофи" и ЗАО "Разветьевское" заключен договор купли-продажи от 02.04.2009 N 01-09 гидротехнического сооружения - плотины длиной 274 метра, расположенной по адресу: Курская область, Железнодорожный район, с. Ажово. Право собственности на указанный объект подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 23.06.2009 N 46 АД 211663.
ООО "Геопрофи" обратилось в орган местного самоуправления с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка площадью 56 га, занятого гидротехническим сооружением, а также водным объектом (прудом). Администрация отказала в утверждении схемы расположения спорного земельного участка.
Полагая, что действия администрации, выразившиеся в отказе в утверждении схемы расположения спорного земельного участка, не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы ООО "Геопрофи", оно обратилось с настоящими требованиями в суд.
Судами установлено, что обществом не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии у него прав на водный объект (пруд), расположенный на испрашиваемом заявителем земельном участке, а потому суды признали необоснованным требование общества об утверждении органом местного самоуправления схемы расположения спорного земельного участка.
При таких обстоятельствах суды, руководствуясь положениями статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признали оспариваемые действия администрации правомерными и отказали в удовлетворении заявленных требований.

В собственности одного лица могут находиться два или больше обособленных друг от друга насыпями прудов-копаней и обводненных карьеров, расположенных на разных ЗУ либо на одном ЗУ, если между прудами и обводненными карьерами нет гидравлической связи через ВО другого вида (например, через ручей). Это не исключает выкапывание пруда-копани так, чтобы он находился на двух или более ЗУ. Однако в будущем такой ЗУ не может быть разделен, если такой раздел приведет к разделу пруда-копани (третье предложение части 4 статьи 8 ВК).
Означает ли признание пруда-копани и обводненного карьера неотъемлемой частью ЗУ отсутствие обязанности внесения сведений о них в ГВР? Полагаем, что оснований для такого вывода нет, поскольку статья 31 ВК требует внесения в ГВР сведений о любых ВО. Однако внесение в ГВР сведений о каком-либо ВО не означает обязанность лица, которому он принадлежит на праве собственности вместе с занятым им ЗУ, вносить плату за водопользование.
Все остальные, кроме прудов-копаней и обводненных карьеров, виды ВО (реки, водохранилища и др.) могут находиться только в федеральной собственности. "Новация в части отнесения водных объектов, за исключением обособленных водных объектов, к собственности Российской Федерации, - говорилось в пояснительной записке к проекту ВК перед его внесением в Государственную Думу, - вызвана нереализуемостью норм, предусмотренных действующей редакцией Водного кодекса Российской Федерации в отношении разграничения прав собственности на водные объекты между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вывод основан на определении бассейна водного объекта как территории, включающей водосборные площади гидравлически связанных водоемов и водотоков, главный из которых впадает в море или озеро". Бассейн ВО, характеризующийся описанными признаками, располагается, как правило, на территории нескольких субъектов РФ. Исключением из общего правила являются немногочисленные ВО в некоторых субъектах РФ, по территории которых протекают небольшие реки, впадающие в море, чьи бассейны полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, фактически большинство ВО, формирующих запасы водных ресурсов государства, находятся и находились в собственности РФ. Тем не менее в соответствии с ФЗ о федеральном бюджете в 2002 - 2004 годах 100 процентов платы за пользование ВО зачислялось в доходы бюджетов субъектов РФ. Лишь с 2005 года в связи с введением в Налоговый кодекс РФ положений о водном налоге он стал полностью поступать в федеральный бюджет.
Исходя из изложенного статья 8 ВК однозначно закрепила исключительно федеральную собственность на все ВО и их части, кроме некоторых прудов-копаней и обводненных карьеров. Тем не менее попытки приватизации федеральных ВО не прекращаются. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 марта 2012 г. N ВАС-2824/12

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи В.В. Попова, судей Е.Е. Борисовой, Ю.В. Гросула рассмотрела в судебном заседании заявление открытого акционерного общества "Томская судоходная компания" (г. Томск) от 27.02.2012 N 624 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Томской области от 18.05.2011 по делу N А67-877/2011, Постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 и Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.12.2011 по тому же делу, принятых по заявлению первого заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора Костенко Д.В. (далее - заместитель прокурора) в интересах истца - открытого акционерного общества "Томская судоходная компания" (г. Томск, далее - общество) к Верхне-Обскому бассейновому водному управлению Федерального агентства водных ресурсов (г. Новосибирск, далее - управление) о признании решения управления от 10.11.2010 N 753/11 незаконным и не соответствующим статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 31 Водного кодекса Российской Федерации и Положению о ведении государственного водного реестра, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 (далее - Положение о ведении государственного водного реестра).
Другие лица, участвующие в деле: третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (г. Томск, далее - территориальное управление).
Суд

установил:

решением Арбитражного суда Томской области от 18.05.2011 в удовлетворении требований отказано.
Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 решение от 18.05.2011 оставлено без изменения.
Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.12.2011 судебные акты оставлены без изменения.
В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации о пересмотре судебных актов в порядке надзора, заместитель прокурора указывает на нарушение единообразия в толковании и применении судами пункта 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), ссылается на отсутствие у общества возможности для использования акватории. Заявитель полагает, что положения пункта 2 статьи 8 Кодекса не применяются к отношениям по регистрации права собственности на акваторию, так как это право возникло до введения в действие Кодекса.
Судами установлено, что общество письмом от 09.11.2010 N Н-6-53 обратилось в управление с просьбой о внесении акватории (затона) для размещения плавательных средств, расположенной по адресу: г. Томск, ул. Причальная, 6, площадью 0,036 кв. м, С.Ш. 56 град. 29 мин. В.Д. 84 град. 56 мин., в государственный реестр водных объектов, в связи с оформлением в собственность водного объекта (в порядке приватизации).
Письмом от 10.11.2010 N 753/11 обществу указано на невозможность внесения акватории в государственный водный реестр, поскольку согласно пунктам 1, 2 статьи 8 Кодекса водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных водных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.
Отказывая в удовлетворении требований, суды руководствовались частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 8, статьей 31 Водного кодекса Российской Федерации, Положением о ведении государственного водного реестра и исходили из принадлежности указанной акватории к объектам федеральной собственности, а также отсутствия доказательств отнесения спорной акватории к прудам или обводненным карьерам.
При этом общество при обращении в Томский отдел Верхне-Обского бассейнового водного управления являлось водопользователем указанного водного объекта на основании лицензии и договора водопользования.
Судами установлено, что из свидетельства о государственной регистрации права от 23.03.2004, кадастрового паспорта земельного участка следует, что обществу принадлежит земельный участок с разрешенным использованием - для эксплуатации и обслуживания зданий и сооружений промзоны, общей площадью 349581,4 кв. м по указанному адресу. При этом, как следует из кадастрового паспорта, земельный участок под спорным затоном обществу не принадлежит, а также не в полном объеме находится в границах земельного участка, принадлежащего обществу, имея гидравлическую связь с рекой Томь.
На основании изложенного суды пришли к выводу, что оспариваемое решение управления вынесено в соответствии с действующим законодательством и не нарушает права и законные интересы общества.
Доводы общества ранее уже являлись предметом рассмотрения судов трех инстанций и отклонены со ссылкой на конкретные обстоятельства дела.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов, не установлено.
Изучив содержащиеся в заявлении доводы и принятые по делу судебные акты, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сделала вывод об отсутствии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по которым дело может быть передано на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

определил:

в передаче дела N А67-877/2011 Арбитражного суда Томской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Томской области от 18.05.2011 по делу N А67-877/2011, Постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 и Постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 05.12.2011 по тому же делу отказать.

Председательствующий судья
В.В.ПОПОВ

Судья
Е.Е.БОРИСОВА

Судья
Ю.В.ГРОСУЛ

Федеральная собственность на вид ВО означает, что если на ВО, кроме пруда-копани или обводненного карьера, было зарегистрировано право собственности субъекта РФ, муниципальной или частной собственности, либо на "нефедеральном" ЗУ находится ВО, который должен находиться в федеральной собственности, то они подлежат принудительному отчуждению в федеральную собственность на основании статьи 238 ГК, в соответствии с которой, "если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года". В противном случае ВО по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или ОМС, подлежит принудительной передаче в федеральную собственность с возмещением бывшему собственнику его стоимости, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение ВО.
До настоящего времени дела о принудительном отчуждении ЗУ и ВО в федеральную собственность в связи с тем, что на нем находится федеральный ВО, до ВАС не доходили. Но в любом случае наличие на земле ВО препятствует установлению границы ЗУ с его пересечением, вынуждая проводить ее не далее береговой линии (границы ВО), не огораживая и не застраивая его на береговой полосе исходя из статьи 6 ВК (см. комментарий к ней). Пример.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 мая 2008 г. N КГ-А41/4433-08

Дело N А41-К2-5492/07

Резолютивная часть Постановления объявлена 22 мая 2008 г.
Постановление в полном объеме изготовлено 26 мая 2008 г.
Федеральный арбитражный суд Московского округа в составе председательствующего - судьи Соловьева С.В.,
судей Петровой В.В., Тихоновой В.К.,
при участии в заседании от заявителя - ООО "Информ" - С., дов. от 10 декабря 2007 г.;
от ответчика - УФРС по Московской области - З., дов. от 21 декабря 2007 г. N 160-д;
от 3-х лиц: Управления Роснедвижимости по Московской области - неявка, извещены; Администрации Ленинского муниципального района Московской области - неявка, извещены; ТУ ФАУФИ Московской области - неявка, извещены; УФАКОН по Московской области - неявка, извещены,
рассмотрев в судебном заседании от 22 мая 2008 г. кассационную жалобу УФРС по Московской области (ответчик) на решение от 17 декабря 2007 г. Арбитражного суда Московской области по делу N А41-К2-5492/07, принятое судьей Бирюковой Е.В., и Постановление от 15 февраля 2008 г. по тому же делу Десятого арбитражного апелляционного суда, принятое судьями Демидовой К.И., Диаковской Н.В., Минкиной Г.Т., по заявлению ООО "Информ" к УФРС по Московской области о признании незаконным отказа в государственной регистрации права собственности

установил:

ООО "Информ" обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконными:
- отказа Управления Федеральной регистрационной службы по Московской области (далее - УФРС по Московской области) в государственной регистрации в ЕГРП изменений площади земельного участка N 9, расположенного по адресу: Московская обл., Ленинский р-н, Сосенский с.о., вблизи Николо-Хованское, с кадастровым номером 50:21:12 01 14:0102, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид использования: для сельскохозяйственного производства;
- отказа в государственной регистрации прекращения права собственности ООО "Информ" на земельный участок N 9, расположенный по адресу: Московская обл., Ленинский р-н, Сосенский с.о., вблизи Николо-Хованское, с кадастровым номером 50:21:12 01 14:0102, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид использования: для сельскохозяйственного производства, в связи с ликвидацией объекта (письмо от 22 декабря 2006 г. N 21/038/2006-425);
- отказа в государственной регистрации права собственности ООО "Информ" на земельный участок N 9/1, общей площадью 664743 кв. м, кадастровый номер 50:21:12 01 14:1421, расположенный по адресу: Московская обл., Ленинский р-н, Сосенский с.о., вблизи Николо-Хованское, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид использования - для сельскохозяйственного производства (письмо от 22 декабря 2006 г. N 21/038/2006-426);
- отказа в государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок N 9/2, общей площадью 141755 кв. м, кадастровый номер 50:21:12 01 14:1422, расположенный по адресу: Московская обл., Ленинский р-н, Сосенский с.о., вблизи Николо-Хованское, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид использования: для сельскохозяйственного производства (письмо от 22 декабря 2006 г. N 21/038/2006-428);
- отказа в государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок N 9/3, общей площадью 32213 кв. м, кадастровый номер 50:21:12 01 14:1423, расположенный по адресу: Московская обл., Ленинский р-н, Сосенский с.о., вблизи Николо-Хованское, уч. 9/3, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид использования: для сельскохозяйственного производства (письмо от 22 декабря 2006 г. N 21/038/2006-427);
и обязании УФРС по Московской области осуществить государственную регистрацию указанных объектов.
Решением Арбитражного суда Московской области от 17 декабря 2007 г. по делу N А41-К2-5492/07, оставленным без изменения Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2008 г., прекращено производство по делу в части требовании ООО "Информ" о признании недействительным отказа УФРС по Московской области в государственной регистрации изменений в площади земельного участка N 9 в связи с отказом заявителя соответствующего требования; в остальной части требования удовлетворены.
При этом суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что земельный участок N 9, площадью 915100 кв. м, кадастровый номер 50:21:12 01 14:0102, принадлежит ООО "Информ" на праве собственности. В результате проведенного межевания указанного земельного участка в его составе обнаружен необособленный водный объект - река Сосенка, подлежащий отнесению в соответствии со ст. 8 Водного кодекса РФ к федеральной собственности, в связи с чем земельный участок общей площадью 915100 кв. м разделен на три части по естественным границам водного объекта. Суды первой и апелляционной инстанций указали на то, что фактическая площадь земельного участка и его границы после межевания не изменились, произошло уменьшение площади в связи с исключением площади водного объекта, что, однако, не может препятствовать государственной регистрации права собственности заявителя.
В кассационной жалобе УФРС по Московской области просит суд отменить принятые по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
В обоснование жалобы ответчик указывает на отсутствие правовых оснований для регистрации права собственности заявителя на три новых земельных участка, поскольку порядок изъятия водного объекта и соответствующей площади земельного участка из собственности ООО "Информ" и передачи их в федеральную собственность, как и порядок формирования новых земельных участков, не соблюден. Ответчик указывает на то, что фактически произошел перевод участка с рекой из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию - земли водного фонда, правомерность которого судами не исследовалась.
Отзывы на кассационную жалобу не представлены.
Суд, с учетом мнения участников процесса, определил рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие неявившихся представителей 3-х лиц.
Представитель ответчика поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.
Представитель заявителя просил суд кассационной инстанции отказать в удовлетворении жалобы ввиду необоснованности.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав участников процесса и проверив в порядке ст. 286 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, арбитражный суд кассационной инстанции считает, что принятые по делу судебные акты подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.
Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами и положениями ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", суд кассационной инстанции подтверждает правильность выводов, положенных судами первой и апелляционной инстанций в основу принятых по делу судебных актов.
Как следует из материалов дела, включение необособленного водного объекта - реки Сосенка в состав земельного участка площадью 915100 кв. м, на который зарегистрировано право собственности ООО "Информ", произошло в результате использования картометрического способа межевания в отсутствие материалов аэрофотосъемки.
Между тем, в соответствии с п. 1 ст. 8 Водного кодекса РФ, водные объекты находятся в федеральной собственности, что исключает возможность существования права собственности заявителя на часть земельного участка, занятую водным объектом.
Во исполнение указания закона площадь водного объекта в результате повторного межевания земельного участка N 9 была исключена из площади данного объекта недвижимости, а оставшаяся площадь разделена на три земельных участка N 9/1, 9/2, 9/3, общая площадь которых составила 838711 кв. м.
Из представленного в материалы дела письма УФАКОН по Московской области от 7 июня 2006 г. следует, что суммарная площадь вновь образованных земельных участков равна площади фактического пользования земельного участка N 9. Судом также установлено, что при межевании не были изменены общие границы первоначального земельного участка.
Разделение земельного участка N 9 и образование на его базе земельных участков N 9/1, 9/2, 9/3 закреплены в распоряжении главы Ленинского района от 17 июля 2006 г. N 2023-р/о "Об утверждении проекта земельных участков ООО "Информ", на основании которого составлены кадастровые карты на земельные участки N 9/1, 9/2, 9/3 и объектам присвоены кадастровые номера 50:21:12 0114:1421, 50:21:12 0114:1422, 50:21:12 0114:1423.
Поскольку в результате межевания не затронуты права 3-х лиц и оно произведено во исполнение требований Водного кодекса РФ, суды первой и апелляционной инстанций правильно указали на отсутствие оснований для отказа в государственной регистрации права ООО "Информ" на вновь образованные земельные участки N 9/1, 9/2, 9/3.
Доводы ответчика, изложенные в кассационной жалобе, относительно изменения категории земель в результате межевания земельного участка N 9, суд кассационной инстанции отклоняет, поскольку ошибочное включение земельного участка под водный объект в состав земельного участка N 9 не свидетельствует о его принадлежности к землям сельскохозяйственного назначения.
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования доказательств, а судебные акты приняты при правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные ст. 288 АПК РФ основания для их отмены или изменения.
На основании изложенного суд кассационной инстанции приходит к выводу о законности обжалуемых решения и постановления.
Руководствуясь ст. ст. 284, 286 - 289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Московского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Московской области от 17 декабря 2007 г. по делу N А41-К2-5492/07 и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2008 г. по тому же делу оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий
С.В.СОЛОВЬЕВ

Судьи
В.В.ПЕТРОВА
В.К.ТИХОНОВА

2. Как определить возможность нахождения ВО в той или иной форме собственности, если происхождение ВО - естественное или искусственное - неизвестно либо нет ясности, является ли искусственный ВО прудом-копанью или обводненным карьером либо водохранилищем?
ВК не дает ответ на этот вопрос. Поэтому потребуется либо дополнение его соответствующими положениями исходя из определения каждого ВО (см. комментарий к статье 5 ВК), либо (до внесения указанных дополнений) признание ВО прудом-копанью или обводненным карьером решением уполномоченного органа субъекта РФ или ОМС.
Отнесению ВО к прудам-копаням и обводненным карьерам решениями уполномоченных ОГВ субъектов РФ или ОМС не препятствует и ФЗ "О наименованиях географических объектов". Он относит к географическим объектам реки, озера, ледники и иные природные объекты. Между тем пруды и обводненные карьеры - не природные, а искусственные ВО. Поэтому на их наименования и переименования ФЗ "О наименованиях географических объектов" не распространяется. Он в редакции ФЗ от 10 июля 2012 года N 99-ФЗ устанавливает порядок переименования естественных природных ВО.
Поскольку наименования географических объектов находятся в ведении РФ (пункт "р" статьи 71 Конституции), ФЗ "О наименованиях географических объектов" не включает в законодательство о наименованиях географических объектов нормативные акты субъектов РФ. Они могут лишь предлагать их переименовать. Окончательное решение о переименовании природного ВО уполномочены принимать ФОИВ. Произвольная замена одних наименований географических объектов другими не допускается (статья 11 ФЗ "О наименованиях географических объектов"). Не вправе ОГВ субъектов РФ также переводить ВО из одного вида в другой (например, озеро в пруд) либо принимать решения фактически о прекращении существования ВО без соблюдения водного законодательства. В этой связи, например, Постановление губернатора Амурской области от 17 марта 2006 года N 110, утверждавшее перечень водохранилищ, подлежащих переводу в естественные ВО путем создания прорана для полного спуска воды, вскоре после начала действия ВК обоснованно было признано утратившим силу.
3. В соответствии с частью 4 статьи 8 ВК пруд-копань или обводненный карьер вместе с ЗУ, на котором он расположен, может быть предметом сделки.
Часть 4 статьи 8 ВК говорит только об "отчуждении" ВО, что предполагает сделки только по смене собственника. Однако вовлечь пруд-копань или обводненный карьер в сделку "неотчуждения" без сделки с ЗУ под таким ВО практически невозможно, поскольку хотя бы часть ЗУ под таким ВО понадобится для доступа к такому ВО. Даже если исходить из того, что границы ЗУ и ВО полностью совпадают, то и в этом случае любая сделка с ВО предполагает возникновение или прекращение определенного права на ЗУ под ВО. Поэтому следует совершать сделку не с прудом-копанью или обводненным карьером без ЗУ под ним, а сделку с ЗУ с указанием о том, что на нем находится пруд-копань или обводненный карьер.
Часть 4 статьи 8 ВК подчеркивает, что перед отчуждением пруда-копани или обводненного карьера необходимы образование и постановка на кадастровый учет ЗУ под ним. Неразрывной связью пруда-копани и обводненного карьера объясняется также запрет раздела ЗУ (если ЗУ под прудом-копанью или обводненным карьером был образован ранее), приводящего к разделу пруда или обводненного карьера, на два или более ЗУ: кадастровый инженер должен отказать в оформлении межевых планов таких ЗУ, а кадастровая палата - в постановке таких ЗУ на кадастровый учет.
Формально часть 4 статьи 8 ВК запрещает лишь раздел ЗУ, приводящий к разделу пруда или обводненного карьера (например, между наследниками), но не запрещает выдел ЗУ, приводящий к выделу пруда или обводненного карьера. Тем не менее такой выдел вряд ли можно рассматривать как допустимый, поскольку результат у него будет тот же, что и при разделе, - возникновение одного пруда или обводненного карьера на двух или более ЗУ. Пункт 2 статьи 102 ЗК применительно к ЗВФ также запрещает образование ЗУ на землях, покрытых поверхностными водами, распространяя такой запрет на любые способы образования ЗУ. Объектом права собственности, в том числе множества лиц, может быть только весь ВО. Часть ВО может быть лишь объектом права пользования (водопользования). В этой связи полагаем не соответствующим части 4 статьи 8 ВК, например, выдел ЗУ в счет земельной доли из общедолевого ЗУ сельскохозяйственного назначения, если граница выделяемого таким образом ЗУ будет пересекать площадь пруда на нем.
Сказанное не означает недопустимость выкапывания пруда на двух и более смежных ЗУ, принадлежащих как одному лицу, так и разным лицам с их взаимного согласия. Однако при возникновении такого пруда один из ЗУ под ним не сможет быть отчужден, по сути, никому, кроме собственника смежного ЗУ, пока пруд-копань существует. Такие ЗУ желательно объединить в один, устранив границы ЗУ под водой пруда-копани.
Не запрещен также раздел на два или более ЗУ с прудом-копанью или обводненным карьером, если это не приводит к разделу ВО. Раздел может происходить до (по) береговой линии ВО.
Находящиеся в частной собственности пруды-копани и обводненные карьеры не относятся к ВО общего пользования (см. комментарий к статье 6 ВК). Их собственники могут запретить другим лицам пользование такими ВО, в том числе выставлением ограждения вокруг пруда-копани (обводненного карьера) либо по границе ЗУ, на котором он находится. Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 40 ЗК в редакции статьи 14 Вводного закона собственник ЗУ имеет право использовать для собственных нужд имеющиеся на ЗУ пресные подземные воды, пруды, обводненные карьеры.
Передачу в частную собственность ЗУ с прудами-копанями или обводненными карьерами не следует в каждом случае рассматривать как "шаг назад" в использовании и охране ВО, как умаление конституционных прав иных граждан. Бывают случаи, когда единственный на всю округу, жизненно важный и бывший много лет общедоступным для местного населения обводненный карьер переходит в частную собственность и становится недоступным. Подобные случаи необходимо пресекать путем, например, утверждения документов в соответствии с градостроительным законодательством, по которым такой обводненный карьер относится к территориям общего пользования. Но больше распространены другие случаи, когда неухоженный пруд-копань с берегами, засоренными сверх всякой меры тем же населением, перейдя в частную собственность, приводился в порядок за счет частного лица и вновь отдавался в общее пользование за небольшую плату.
Что касается надлежащего использования прудов-копаней и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности, то оно определяется и ограничивается их сущностными характеристиками: небольшой глубиной и акваторией и др. (см. комментарий к статье 5 ВК). Некоторые цели водопользования на обводненных карьерах, тем более на прудах-копанях, объективно неосуществимы либо крайне затруднительны (производство электроэнергии, сплав древесины, плавание крупногабаритных судов и др.).
4. С прудами-копанями и обводненными карьерами могут совершаться те же сделки, что и с ЗУ, на которых они расположены, в зависимости от того, на земле какой категории находится ВО.
Для ЗУ различных категорий земель допускается аренда. ФЗ допускают передачу ЗУ с любыми ВО (их частями) в водопользование с применением к нему положений ГК об аренде, а ЗУ с прудом-копанью или обводненным карьером - в частную собственность и совершение в дальнейшем различных сделок по их отчуждению: купля-продажа, аренда, наследование и др. Но совершение сделок может ограничиваться в зависимости от отнесения ЗУ с ВО к той или иной категории земель. Например, если пруд-копань находится на землях лесного фонда, то приватизация ЗУ лесного фонда лесным законодательством не допускается.
Следует отметить, что в первоначальной редакции проекта ВК, внесенного в Государственную Думу, после статьи 8 следовала статья, устанавливавшая, что "совершение сделок с обособленными водным объектами, расположенными в черте городских и сельских поселений или на расстоянии до одного километра от черты городских и сельских поселений, либо с естественными обособленными водными объектами, имеющими площадь акватории более трех тысяч квадратных метров и находящимися в государственной (федеральной, субъектов Российской Федерации) или муниципальной собственности, которые влекут или могут повлечь их отчуждение, не допускается". В окончательной редакции комментируемого ВК такие положения не сохранились.
5. Естественное изменение русла реки не влечет прекращение права федеральной собственности на реку (часть 5 статьи 8 ВК). Данное положение представляется излишним, поскольку от изменения места положения ВО не изменится часть 1 статьи 8 ВК, предусматривающая исключительно федеральную собственность на все виды ВО, кроме прудов-копаней и обводненных карьеров. Искусственное же изменение русла реки без оформления водопользования для изменения дна и берегов ВО не допускается (незаконно).
Изменение местоположения ВО - естественное или искусственное - всегда влечет либо занятие им прилегающей земли, либо смещение его с имевшейся земли. В любом случае это обязывает переводить такие земли из одной категории в другую (см. комментарий к статье 19 Вводного закона).
Следует отметить, что часть 5 статьи 8 ВК может утратить действие: проект ФЗ N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенного Президентом и принятого Государственной Думой в первом чтении 27 апреля 2012 года, предусматривает дополнение ГК статьей 286, часть 4 которой устанавливает: "При естественном наносе (намыве) земли водным потоком, а равно при обмелении водного объекта приращение земельного участка поступает в собственность собственника земельного участка, имеющего береговую линию с соответствующим водным объектом". Но "право собственности на земельный участок прекращается при его искусственном или естественном затоплении водой, которое привело к расширению или образованию водного объекта" (абзац второй пункта 5 статьи 286 ГК в редакции законопроекта N 47538-6).
6. Часть 6 статьи 8 ВК указывает на то, что ее положения распространяются только на поверхностные ВО. Формы собственности на подземные ВО определяются законодательством о недрах.
Закон РФ "О недрах", регулирующий в том числе использование подземных вод, устанавливает "государственную" собственность на недра, совместное ведение РФ и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами и запрещает отчуждение участков недр в частную собственность. Следовательно, в настоящее время передача подземных ВО в частную или муниципальную собственность не допускается.

Статья 9. Право пользования водными объектами

Комментарий к статье 9

Статья 9 ВК имеет в основном отсылочный характер: часть 1 - к главе 3 (см. комментарий к статьям 11 - 23 ВК); часть 2 - к другим положениям ВК и "существу правоотношений", часть 3 - к законодательству о недрах. Во всех случаях упоминания в ВК подземных вод (ВО) в нем содержится отсылка к законодательству о недрах (часть 6 статьи 5, часть 6 статьи 8, часть 3 статьи 9, часть 2 статьи 10, часть 5 статьи 31, части 3 и 4 статьи 43, часть 1 статьи 52, часть 2 статьи 59 ВК). В связи с этим можно утверждать, что пользование подземными водами регулируется не ВК, а законодательством о недрах.
В соответствии с частью 2 статьи 9 ВК естественное изменение русла реки может повлечь изменение или прекращение права пользования ею в зависимости в основном от того, для какой цели водопользования она предоставлялась, и возможности продолжения водопользования на прежних условиях. Полагаем, что изменение условий водопользования, оформленного договором водопользования или решением о предоставлении в пользование части реки, должно иметь место при каждом естественном изменении части русла реки, в результате которого оно перестало соответствовать описанию части реки в договоре водопользования или решении о предоставлении реки в пользование. Но практически законно реализовать такое изменение сложно, поскольку это предполагает предварительный перевод земель "под водой" и "около воды", установление на новом месте береговой линии реки, внесение сведений о естественном изменении русла реки в ГВР.
Естественное изменение русла реки не влечет прекращение права федеральной собственности на нее (часть 5 статьи 8 ВК).
Исходя из части 2 статьи 9 ВК не влечет изменение или прекращение права пользования ВО:
1) искусственное изменение русла реки;
2) любое изменение местоположения ВО другого вида.

Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами

Комментарий к статье 10

Часть 1 статьи 10 ВК устанавливает, что право пользования поверхностными ВО прекращается по основаниям, установленным:
- ВК;
- гражданским законодательством;
- законодательством о концессионных соглашениях.
В ВК основания прекращения водопользования установлены только комментируемой статьей: по решению суда (часть 3), исполнительными ОГВ или ОМС (часть 4). В последнем случае водопользование может быть прекращено только в случае необходимости использования ВО для государственных или муниципальных нужд, что, в свою очередь, предполагает доказывание, что иначе как прекращением прежнего водопользования такие нужды не могут быть удовлетворены.
Указанные в части 3 статьи 10 ВК основания прекращения права пользования ВО подпадают под такое административное правонарушение, как "водопользование с нарушением его условий", предусмотренное статьей 7.6 КоАП. Однако в части 5 статьи 10 ВК говорится не о предварительном наложении штрафа, а о вынесении предупреждения уполномоченным ОГВ или ОМС. Форма предупреждения установлена Приказом МПР от 7 марта 2007 года N 49. Вместе с тем прекращение водопользования без предварительного наложения штрафа фактически отменило бы действие соответствующих положений КоАП, что недопустимо. Таким образом, за нарушение условий водопользования, указанных в части 3 статьи 10 ВК, решением органа, осуществляющего государственный надзор в области использования и охраны ВО, должен быть наложен штраф, а затем после вынесения предупреждения водопользование может быть прекращено по решению суда (обычно по заявлению того же органа).
Право пользования поверхностными ВО по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством (часть 1 статьи 10 ВК), может быть прекращено, если водопользование оформлялось договором водопользования (не решением о предоставлении ВО в пользование), поскольку ВК допускает применение положений ГК только к договору водопользования (часть 2 статьи 12 ВК), а не к решению о предоставлении ВО в пользование. Расторжение договора водопользования осуществляется в соответствии с гражданским законодательством (статья 17 ВК).
Согласно части 1 статьи 11 ФЗ "О концессионных соглашениях" "земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; лесной участок (строительство гидротехнических сооружений и специализированных портов, линий электропередачи, линий связи, дорог, защитных дорожных сооружений (за исключением элементов озеленения), искусственных дорожных сооружений (за исключением зимников и переправ по льду, тоннелей), производственных объектов, то есть объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементов обустройства автомобильных дорог, объектов, предназначенных для взимания платы (в том числе пунктов взимания платы), объектов дорожного сервиса, трубопроводов и других линейных объектов, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений), водный объект (строительство причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений, стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов, гидротехнических сооружений, мостов, путепроводов и подобных сооружений, подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций, проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов), участок недр (строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых), необходимые для создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения и (или) для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, предоставляются концессионеру в аренду (субаренду) или на ином законном основании в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах на срок, который устанавливается концессионным соглашением в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах и не может превышать срок действия концессионного соглашения. Договор аренды (субаренды) земельного участка должен быть заключен с концессионером не позднее чем через шестьдесят рабочих дней со дня подписания концессионного соглашения, если иные сроки не установлены конкурсной документацией или в предусмотренном статьей 38 настоящего Федерального закона случае концессионным соглашением. Использование концессионером предоставленных ему земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр осуществляется в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах". Прекращение права пользования ВО осуществляется по основаниям, установленным законодательством о концессионных соглашениях.
При прекращении водопользования по любому основанию водопользователь обязан совершить действия, предусмотренные частью 6 статьи 10 ВК. О консервации или ликвидации ГТС на ВО см. комментарий к статье 60 ВК. Природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования ВО до завершения его использования, должны осуществляться в зависимости от цели водопользования (см. комментарий к соответствующей статье главы 6 ВК "Охрана водных объектов").

Глава 3. ДОГОВОР ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ. РЕШЕНИЕ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ
ВОДНОГО ОБЪЕКТА В ПОЛЬЗОВАНИЕ

Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование

Комментарий к статье 11

1. Из наименования главы 3 ВК можно сделать вывод, что она допускает водопользование только по предварительно заключенному письменному договору водопользования или решению о предоставлении ВО в пользование. Между тем часть 3 статьи 11 ВК предусматривает широкий перечень целей водопользования, не требующих предварительного заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении ВО в пользование в соответствии с водным законодательством.
Статья 11 ВК имеет системообразующее значение для всех целей водопользования. Она - своеобразная общая часть и отправная точка, исходя из которой решается вопрос об оформлении водопользования по определенным правилам или отсутствии необходимости в таковом.
Статья 11 ВК распространяется на оформление водопользования и его осуществление на любых ВО. Особенности оформления и осуществления водопользования на морях устанавливаются ФЗ "О море", отчасти ФЗ "О морских портах". Поскольку согласно части 2 статьи 2 ВК, принятого и вступившего в силу значительно позже, чем ФЗ "О море", нормы, регулирующие отношения по использованию и охране ВО и содержащиеся в других ФЗ, должны соответствовать ВК, при противоречии между ВК и ФЗ "О море" либо между актом, изданным в соответствии с ВК, и актом, изданным в соответствии с ФЗ "О море", должен действовать соответственно, ВК или акт, и изданный в соответствии с ним.
В статье 11 ВК перечислены только цели водопользования. Порядок же осуществления водопользования может предусматриваться иными положениями ВК или других нормативных актов.
Если водопользование предполагается для государственных или муниципальных нужд (например, дноуглубительные работы), то оформлению такого водопользования должно предшествовать соблюдение положений, предусмотренных статьей 7.1 ВК и ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". Для случаев, когда такое водопользование подпадает под оформление по результатам аукциона на право заключения договора водопользования, такой аукцион может привести к неисполнению договора (контракта), заключенного в соответствии с ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд". В связи с этим полагаем, что оформление любого водопользования с лицом, заключившим договор, предполагающий водопользование, в соответствии с ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд", должно осуществляться без проведения аукциона в соответствии с водным законодательством.
Статья 11 ВК не имеет обратной силы. Водопользование лицам, оформившим его до вступления ВК в силу (до 1 января 2007 года), сохранено статьей 5 Вводного закона (см. комментарий к ней).
2. Исходя из положений статьи 11 ВК ВО (его часть) может предоставляться в пользование:
1) на основании договора водопользования (часть 1);
2) на основании решения уполномоченного органа о предоставлении ВО в пользование (часть 2);
3) без договора водопользования и без решения уполномоченного органа о предоставлении ВО в пользование (часть 3).
Перечни целей водопользования в частях 1 - 3 статьи 11 ВК изложены "по количественному возрастанию". Сначала в части 1 указано три пункта о договорном водопользовании, причем и из них допускаются исключения "в пользу" водопользования по решению о предоставлении ВО в пользование либо без такого решения.
Затем, в части 2 статьи 11 ВК - одиннадцать пунктов о водопользовании по решениям о предоставлении ВО в пользование, которые могут не понадобиться, если водопользование соответствует одной из целей, указанных в части 3 статьи 11 ВК. Абзац первый части 2 статьи 11 ВК не допускает замену решения о предоставлении ВО в пользование договором водопользования.
И наконец, в части 3 статьи 11 ВК - девятнадцать пунктов, в которых сформулированы цели водопользования, не требующие ни заключения договоров водопользования, ни принятия решений о предоставлении ВО в пользование в соответствии с ВК, некоторые из которых содержат "подцели" водопользования (например, "рыболовство, товарное рыбоводство, охота" - пункт 10 статьи 11 ВК). Однако это не означает, что ВК больше не касается таких целей водопользования.
В главе 5 ВК "Водопользование" наряду с общими требованиями к различному водопользованию содержатся конкретизирующие статьи о водопользовании для различных целей, указанных в частях 1, 2 и 3 статьи 11 ВК, многие из которых имеют исключительно отсылочный характер к иным отраслям законодательства. Тем не менее они важны для понимания того, какие нормативные акты регулируют то или иное водопользование и его предварительное оформление. Приведем их исходя из последовательности изложения целей водопользования в статье 11 ВК.

 N
п/п    
       Цель водопользования по статье 11 ВК     
      Статья,       
  конкретизирующая  
 водопользование в  
главе 5 ВК     

1      Забор водных ресурсов для питьевого и           
хозяйственно-бытового водоснабжения -           
пункт 1 части 1
Статья 43

2      Рекреационные цели - пункт 2 части 1
Статья 50

3      Производство электроэнергии - пункт 3 части 1
Статья 46

4      Сброс сточных и (или) дренажных вод -           
пункт 2 части 2
Статья 44

5      Разведка и добыча полезных ископаемых -         
пункт 6 части 2 и пункт 15 части 3
Статья 52

6      Сплав древесины - пункт 9 части 2
Статья 48

7      Судоходство - пункт 1 части 3
Часть 1 статьи 47

8      Взлеты и посадки воздушных судов -              
пункт 2 части 3
Часть 2 статьи 47

9      Забор водных ресурсов, являющихся природными    
лечебными,  - пункт 1 части 3
Статья 49

10     Забор водных ресурсов для обеспечения пожарной  
безопасности - пункт 4 части 3
Статья 53

11     Рыболовство и охота - пункт 10 части 3
Часть 2 статьи 38 и
статья 51

12     Традиционное природопользование в местах        
традиционного проживания КМН - пункт 11 части 3
Статья 54


Как видно, не все цели водопользования, указанные в статье 11 ВК, конкретизированы главой 5 ВК. Однако это не означает освобождения таких водопользователей от предварительного оформления водопользования и соблюдения общих требований законодательства об использовании, а также охране ВО. Для некоторых целей водопользования требования к использованию ВО, взаимосвязанные с их охраной, следуют из главы 6 ВК. Пример - статья 63 ВК "Охрана водных объектов при их использовании для производства электрической энергии". О водопользовании для целей, конкретизированных иными положениями ВК, см. комментарий к таким положениям.
3. Договоры и решения, предусмотренные статьей 11 ВК, должны приниматься только в отношении имеющегося ВО, то есть собственно для "водопользования". Для создания нового ВО необходимо оформление не водопользования, а земельных отношений и проведение водохозяйственного направления рекультивации земель, предусмотренного Приказом МПР и Роскомзема от 22 декабря 1995 года N 525/67 и определяемого как "создание в понижениях техногенного рельефа водоемов различного назначения".
Лица, водопользование которых исходя из статьи 11 ВК не подпадает под ее пункты части 1, не обязаны платить за пользование ВО плату, установленную в соответствии со статьей 20 ВК (см. комментарий к ней). Водопользователь, в отношении которого принималось решение о предоставлении ВО в пользование на определенный срок, по окончании этого срока не имеет преимущественного права на принятие в отношении его нового решения (что является требующим устранения правовым пробелом), в отличие от лица, заключавшего договор водопользования в соответствии с ВК.
Договорам водопользования в главе 3 ВК посвящены статьи 12 - 19 ВК, решениям уполномоченных органов о предоставлении ВО в пользование посвящено меньше статей - статьи 21 - 23 ВК. Как видно, ВК содержит более подробные положения о договоре водопользования.
4. Из абзаца первого части 1, абзаца первого части 2 и абзаца первого части 3 статьи 11 ВК следует, что каждая цель водопользования подлежит оформлению либо договором водопользования, либо решением о предоставлении ВО в пользование, либо по иными правилам исходя из положений ВК и актов иных отраслей законодательства. Одно и то же лицо не допускается оформлять водопользование (единый технологический процесс, завершенный цикл работ) для одной и той же цели решением о предоставлении ВО в пользование и договором водопользования либо по правилам иного законодательства и в соответствии с водным законодательством.
Статья 11 ВК содержит исчерпывающий перечень целей водопользования. Поэтому любое водопользование должно приравниваться к одной из целей, содержащихся в статье 11 ВК.
Между тем положения законодательства сформулированы так, что не во всех случаях ясно, какой орган, какими документами и даже когда оформляет водопользование, какие платежи обязан платить водопользователь, какие документы он должен иметь, в какие ведомства и в какой последовательности он обязан их представлять, надо ли вообще оформлять водопользование.
В связи с этим необходимо разграничение целей водопользования, подлежащих оформлению либо договором водопользования, либо решением о предоставлении ВО в пользование, либо в ином порядке.
Исходя из части 1 статьи 11 ВК договоры водопользования поверхностными ВО должны заключаться, в частности, для следующих целей:
- забор воды различными "водоканалами" для питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения;
- забор воды промышленными предприятиями для своих нужд;
- использование акватории для отдыха, спорта, туризма, размещения (не строительства и не плавания) плавучих средств, которыми могут пользоваться граждане различных возрастных и социальных групп;
- использование и обустройство замерзшей акватории в качестве ледовой переправы;
- использование акватории в качестве аквадрома - для регулярного взлета и регулярной посадки воздушных судов;
- производство электроэнергии;
- забор воды в целях осушения ВО.
Отметим, что для забора водных ресурсов в целях осушения ВО не может быть предоставлена часть ВО (только весь ВО). В любом случае забор водных ресурсов "из" ВО имеет место только в том случае, если вода покидает ВО. Например, если прокладка трубопровода осуществляется в зимнее время с помощью бура, лопасти которого выталкивают воду из-подо льда наружу для намораживания более прочного (толстого слоя) льда, чтобы он выдерживал тяжелую технику, то в данном случае забора водных ресурсов не происходит, поскольку они остаются в ВО. Не имеется в данном случае и использования замерзшей акватории как самостоятельного водопользования, поскольку такие работы являются частью единого цикла работ по строительству трубопровода на ВО и поэтому должны оформляться по пункту 5 части 2 статьи 11 ВК только решением о предоставлении ВО в пользование.
Что касается ледовой переправы, то, чтобы не платить по договору водопользования постоянно, а не более двух кварталов, придется заключать его ежегодно, к каждому зимнему периоду. В этой связи полагаем необходимым организацию ледовой переправы указать в части 2 статьи 11 ВК среди целей водопользования, подлежащих оформлению решением о предоставлении ВО в пользование. Это избавит претендентов на обустройство ледовых переправ также от вовлечения в аукционы на право заключения договоров водопользования.
Исходя из части 2 статьи 11 ВК решения о предоставлении ВО в пользование должны приниматься, в частности, для следующих целей:
- сброс сточных вод;
- строительство причалов;
- разведка и добыча любых полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи на болотах;
- строительство любых линейных объектов, за исключением строительства на болотах;
- проведение любых работ по изменению части берега и дна ВО, за исключением проведения таких работ в соответствии с ФЗ "Об ИЗУ".
Исходя из части 3 статьи 11 ВК основаниями для оформления водопользования в соответствии с иным (не водным) законодательством, в частности, являются:
- судоходство - оформляется в соответствии с КВВТ (см. комментарий к статьям 6, 48 и 50 ВК);
- забор воды из подземных ВО - оформляется в соответствии с законодательством о недрах (см. комментарий к статье 9 ВК);
- рыболовство всех видов - оформляется в соответствии с ФЗ "О рыболовстве" (см. комментарий к статье 51 ВК);
- охота - оформляется в соответствии с ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
5. Поскольку оформление водопользования договором водопользования зависит от "неподпадания" цели водопользования под один из пунктов частей 2 или 3 статьи 11 ВК, рассмотрим содержание основных из них:
1) обеспечение обороны страны и безопасности государства (пункт 1 части 2 статьи 11 ВК) требует предварительного принятия решения о предоставлении ВО в пользование. Потенциальные заявители на такое водопользование - лица и подразделения Министерства обороны РФ, ФСБ и другие органы, к полномочиям которых законодательство относит обеспечение обороны и безопасности России. В отношении иных лиц принятие решений о предоставлении ВО в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства могут потребоваться забор водных ресурсов либо использование акватории, то есть водопользование, для которых иные лица обязаны заключать договор водопользования. Однако если орган, к полномочиям которого отнесено обеспечение обороны или безопасности России, или созданное им юридическое лицо заявляют о предоставлении ВО в пользование, но такое водопользование не будет связано с обороной или безопасностью, то оформлять водопользование на основании пункта 1 части 2 статьи 11 ВК не допускается;
2) сброс сточных и (или) дренажных вод (пункт 2 части 2 статьи 11 ВК) требует предварительного принятия решения о предоставлении ВО в пользование, в том числе если сброс предполагается осуществлять в подземный водный объект (в отличие от забора водных ресурсов из подземного ВО на основании пункта 3 части 3 статьи 11 ВК). Обычно в ВО сбрасываются сточные воды, загрязняющие ВО. Об использовании ВО для сброса сточных вод см. комментарий к статье 44 ВК;
3) строительство причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений (пункт 3 части 2 статьи 11 ВК). Данная цель водопользования оформляется решением о предоставлении части ВО в пользование. Но она не распространяется на период эксплуатации указанных объектов, что предполагает относительно небольшой срок действия решения о предоставлении части ВО в пользование только для "строительства". По завершении строительства, когда построенный объект введен в эксплуатацию, необходимо заключение договора водопользования для использования акватории под причалом, судоподъемным или судоремонтным сооружением на основании пункта 2 части 1 статьи 11 ВК. Если же строительство причалов, судоподъемных или судоремонтных сооружений осуществляется в акватории речного или морского порта, то ни договор водопользования, ни решение о предоставлении ВО в пользование оформлять не требуется на основании пункта 18 части 3 статьи 11 ВК;
4) создание стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов на землях, покрытых поверхностными водами (пункт 4 части 2 статьи 11 ВК). В отличие от пунктов 3 и 5 части 2 статьи 11 ВК, в пункте 4 части 2 статьи 11 ВК говорится не о "строительстве", а о "создании" платформ. Отсутствие в отношении их понятия "строительство", если платформа на воде - не ГТС - означает, что не требуется оформлять строительство в соответствии с градостроительным законодательством, платформа может быть готовой, уже находиться на ВО или быть сборно-разборной. Однако после "создания", как и после "строительства", потребуется заключение договора водопользования для использования акватории под платформой на период ее эксплуатации;
5) строительство ГТС, мостов, подводных и подземных переходов, трубопроводов, линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов ВО (пункт 5 части 2 статьи 11 ВК). Для строительства всех указанных объектов с поверхности воды и дна необходимо оформление решения о предоставлении ВО в пользование. По завершении строительства ГТС или моста придется заключать договор водопользования на использование акватории, занятой опорами ГТС или моста. Не требуется ни договор водопользования, ни решение о предоставлении ВО в пользование, если:
а) строительство связано с изменением только берега, ведется только на береговой полосе вдоль ВО, не затрагивая дно ВО;
б) линейный объект прокладывается методом горизонтально-направленного бурения (ГНБ) под (для различных трубопроводов, кабелей) либо размещается над и за (для воздушной ЛЭП) берегами (береговыми полосами) и дном, не затрагивая акваторию.
Для строительства методом ГНБ магистральных и промысловых трубопроводов под ВО требуется оформление недропользования в соответствии с Порядком рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, утвержденным Приказом МПР от 2 декабря 2004 N 715, который на прокладку в недрах на глубине до пяти иных линейных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых, не распространяется. Подземное пространство под дном ВО является недрами исходя из определения недр в преамбуле Закона РФ "О недрах", согласно которой "недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения".
В этой связи принципиально важным является определение понятия "дно водного объекта". В законодательстве оно отсутствует. Поскольку помимо поверхностных вод ВО состоит из "покрытых ими земель в пределах береговой линии" (часть 3 статьи 5 ВК) и дно вряд ли может быть сведено лишь к поверхности земли под водой, полагаем возможным следующее определение дна: "земли в пределах береговой линии поверхностного водного объекта до водонепроницаемой глубины". Водонепроницаемая глубина может быть установлена инженерными изысканиями.
Не требуется оформление ни водопользования, ни недропользования, если строительство линейного объекта планируется на болоте (пункт 15 части 3 статьи 11 ВК);
6) разведка и добыча полезных ископаемых (пункт 6 части 2 статьи 11 ВК). Разведке и добыче полезных ископаемых, оформляемый решением о предоставлении ВО в пользование, предшествует геологическое изучение, не требующее оформления в соответствии с водным законодательством (пункт 9 части 3 статьи 11 ВК). Исходя из статьи 6 Закона РФ "О недрах" геологическое изучение недр - отдельная цель недропользования, подлежащая оформлению в соответствии с законодательством о недрах.
Решение о предоставлении ВО в пользование для указанной цели не требуется, если разведка и добыча полезного ископаемого планируется на болоте (пункт 15 части 3 статьи 11 ВК).
Об использовании ВО для разведки и добычи полезных ископаемых см. комментарий к статье 52 ВК;
7) проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов ВО (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК). Решение для проведения работ по изменению дна и берега ВО по пункту 7 части 2 статьи 11 ВК требуется для проведения любых работ, непосредственно не связанных со строительством, в том числе если в ВО сбрасывается грунт (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 марта 2010 года N А53-17175/2009). Работы по изменению дна и берега в связи со строительством должны оформляться в соответствии с пунктами 3, 4 или 5 части 2 статьи 11 ВК;
8) организованный отдых детей или ветеранов, пожилых, инвалидов (пункт 11 части 2 статьи 11 ВК). Такое водопользование оформляется решением о предоставлении ВО в пользование для организованного отдыха либо только детей, либо только ветеранов, либо только пожилых, либо только инвалидов (для пионерских лагерей, домов престарелых и т.п.). Оно позволяет оформить водопользование без договора водопользования, то есть без риска вовлечения в аукцион на право заключения такого договора, и не платить по ставкам во исполнение статьи 20 ВК. Однако если состав отдыхающих смешанный, с детьми отдыхают взрослые, то такой организованный отдых на воде подлежит оформлению договором водопользования на основании пункта 2 части 1 статьи 11 ВК.
6. ВК однозначно не решен вопрос о надлежащем предоставлении и оформлении ВО в пользование для некоторых целей, что может привести к отказам в предоставлении ВО в пользование либо обязывании "двойного" оформления одной цели водопользования по разным законам и соответствующим судебным спорам. Не во всех случаях ясно, требуются для водопользования договор или решение, предусмотренное ВК, либо не требуются. К таким случаям, на наш взгляд, относятся:
1) Использование акватории для плавания на маломерных судах в рекреационных целях. Такое водопользование может быть истолковано как подпадающее под действие пункта 2 части 1 либо пункта 1 части 3 статьи 11 ВК. В первом случае для водопользования потребуется договор водопользования, во втором - не потребуется ни договора водопользования, ни решения о предоставлении ВО в пользование.
Полагаем, что для указанной цели водопользования следует заключать договор, если маломерные суда (яхты, катера) предоставляются в пользование для плавания любым лицам в порядке предпринимательской деятельности (напрокат). Если же плавание на маломерном судне осуществляется бесплатно для собственных нужд владельца и его близких, в том числе ежедневно, то договор водопользования заключать не требуется. О понятии маломерного судна см. комментарий к статье 50 ВК;
2) подъем затонувшего имущества. Пункт 8 части 2 статьи 11 ВК требует принятия решения о предоставлении ВО в пользование только для подъема затонувшего судна. Водопользование для подъема затонувшего имущества, не относящегося к судам, исходя из статьи 11 ВК договором или решением оформляться не должно. Вместе с тем на использование ВО (их частей), являющихся ВВП, распространяется действие КВВТ.
В соответствии с главой VIII "Затонувшее имущество" (статьи 45 - 52) КВВТ его правила применяются к подъему, удалению и уничтожению имущества, затонувшего в пределах ВВП, и не применяются к подъему, удалению и уничтожению затонувшего военного имущества и подъему затонувшего имущества культурного характера, имеющего доисторическое, археологическое или историческое значение, если такое имущество находится на дне в пределах ВВП (такое имущество должно подниматься в соответствии с законодательством об обороне, о государственной тайне, об объектах культурного наследия и др.). К затонувшему имуществу относятся потерпевшие крушение суда, их обломки, оборудование, грузы и другие предметы независимо от того, находятся они на плаву или под водой, опустились на дно в пределах ВВП либо выброшены на мелководье или берег. Собственник затонувшего имущества, если он намерен поднять затонувшее имущество, должен известить об этом бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте в течение одного года со дня, когда имущество затонуло.
Бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте в течение трех месяцев со дня получения заявления собственника затонувшего имущества устанавливает для собственника порядок подъема, а также срок, достаточный для подъема затонувшего имущества, но не менее чем один год со дня получения собственником уведомления бассейнового органа государственного управления на внутреннем водном транспорте о порядке и сроке подъема затонувшего имущества. Если затонувшее имущество создает угрозу безопасности судоходства или причинения ущерба окружающей среде загрязнением либо препятствует осуществлению рыболовства, деятельности на внутреннем водном транспорте и проводимым в пределах ВВП путевым работам, собственник затонувшего имущества обязан по требованию бассейнового органа государственного управления на внутреннем водном транспорте в установленный им срок поднять затонувшее имущество и при необходимости удалить или уничтожить его.
Если собственник затонувшего имущества известен, бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте уведомляет его о своем решении. Если собственник затонувшего имущества не известен, бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте делает публикацию о сроках, установленных для подъема затонувшего имущества, в сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта. Если собственник затонувшего имущества не известит о своем намерении поднять затонувшее имущество или не поднимет его в установленный срок, права собственника на затонувшее имущество определяются в соответствии с законодательством.
Бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте имеет право поднять затонувшее имущество и при необходимости удалить или уничтожить его в случаях, если:
- собственник затонувшего имущества обязан поднять затонувшее имущество и при необходимости удалить или уничтожить его, но собственник затонувшего имущества не установлен или он не поднял затонувшее имущество и не удалил или не уничтожил его в установленный срок;
- затонувшее имущество создает серьезную и непосредственную угрозу безопасности судоходства или непосредственную угрозу причинения значительного ущерба окружающей среде загрязнением либо значительно препятствует осуществлению рыболовства, деятельности на внутреннем водном транспорте и проводимым в пределах внутренних водных путей путевым работам;
- при наличии достаточных оснований собственнику затонувшего имущества не разрешено поднимать, удалять или уничтожать его своими средствами либо средствами избранной им судоподъемной организации.
Подъем, удаление или уничтожение затонувшего имущества осуществляются за счет собственника такого имущества. Затонувшее имущество, поднятое не собственником, может быть истребовано им после возмещения им расходов на подъем затонувшего имущества и других понесенных в связи с этим расходов при условии, если с момента подъема затонувшего имущества прошел не более чем один год. По истечении года бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте имеет право:
- продать поднятое затонувшее имущество или его часть и получить за счет суммы, вырученной от его продажи, возмещение расходов на его подъем и других понесенных в связи с этим расходов;
- получить от собственника затонувшего имущества возмещение расходов, не покрываемых суммой, вырученной от его продажи, и при уничтожении затонувшего имущества - возмещение расходов, понесенных в связи с уничтожением такого имущества.
Затонувшее имущество, случайно поднятое в пределах ВВП при осуществлении операций, связанных с судоходством, должно быть сдано в бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте. В таком случае собственником указанного имущества выплачивается вознаграждение лицу, осуществившему такой подъем, в размере одной трети стоимости сданного имущества.
Если подъем затонувшего имущества рассматривается как спасательная операция, которой является "любое действие или любая деятельность, предпринимаемые для оказания помощи любому судну или другому имуществу, находящимся в опасности в пределах внутренних водных путей" (абзац второй пункта 2 статьи 123 КВВТ), то для этой цели может быть заключен договор о спасании (статья 124 КВВТ). Для целей спасания имущества в пределах ВВП имуществом является не прикрепленное постоянно и преднамеренно к берегу имущество, ущербом окружающей среде - значительный реальный ущерб, причиненный здоровью человека или ВБР в пределах ВВП либо в прилегающих к ним районах загрязнением, пожаром, взрывом или другими подобными крупными инцидентами (абзацы третий и четвертый пункта 2 статьи 123 КВВТ).
В связи с изложенным полагаем, что подъем затонувшего имущества, в том числе судна, в пределах ВВП необходимо оформлять в соответствии с КВВТ. Подъем затонувшего имущества, в том числе судна, вне ВВП, если не рассматривать его как проведение водолазных работ (пункт 9 части 3 статьи 11 ВК), подлежит оформлению решением о предоставлении ВО в пользование. Принятие таких решений маловероятно, поскольку крупные суда могут затонуть только в пределах ВВП, а подъем маломерных судов вне ВВП либо маловероятен, либо будет осуществляться скрытно.
Затонувшее имущество нередко является бесхозяйным, которое ОМС вправе, но не обязаны и не заинтересованы в судебном порядке оформлять в свою собственность. Соответственно обязанность подъема затонувшего имущества, загрязняющего, засоряющего либо истощающего ВО, имеется у собственника ВО в силу части 1 статьи 55 ВК. Такая мера охраны ВО должна осуществляться ОГВ РФ или субъектов РФ в соответствии со статьями 25 - 26 ВК за счет федерального бюджета. Подъем затонувшего имущества из немногочисленных прудов-копаней и обводненных карьеров, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальной или частной собственности, обязаны осуществлять соответственно либо ОГВ субъектов РФ или ОМС за счет средств соответствующих бюджетов, либо частные лица за свой счет;
3) использование акватории в порту. Пункт 18 части 3 статьи 11 ВК освобождает от заключения договора водопользования для проведения работ в акватории порта - морского или речного. Но ВК не уточняет, как эту акваторию определить, что на практике приводило к обязыванию действовавших много лет портов заключать договор водопользования, причем по результатам аукциона (см., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28 июля 2011 года по делу N А32-28668/2010). Полагаем это необоснованным, поскольку согласно ФЗ "О морских портах" акватория морского порта - водное пространство в границах порта (пункт 15 статьи 4), а границы морского порта устанавливаются Правительством (часть 2 статьи 5). К настоящему времени принято около пятидесяти распоряжений Правительства об установлении границ морских портов, что исключает установление границ морских портов договорами водопользования.
Вместе с тем законодательством не предусмотрено установление в особом порядке границ акватории речных портов. Соответственно для проведения работ в акватории речного порта нужно сначала определить границы этой акватории договором водопользования. Полагаем, что от заключения договора водопользования, определяющего границы акватории существующего речного порта, можно законно "уйти", определив ее границы картографическими работами на основании пункта 9 части 3 статьи 11 ВК.
Подчеркнем, что пункт 18 части 3 статьи 11 ВК освобождает от заключения договора водопользования и принятия решения о предоставлении ВО в пользование "в порту", а не "порт". Из данного положения следует, что такие работы могут проводиться не только самим портом, но и иными лицами по иным правилам;
4) сплав древесины в плотах и с применением кошелей в соответствии с пунктом 9 части 2 статьи 11 ВК требует принятия решения о водопользовании. Вместе с тем в соответствии с главой XII (статьи 88 - 94) КВВТ оно может быть заменено договором буксировки, в соответствии с которым "одна сторона (буксировщик) обязуется своевременно и в сохранности отбуксировать судно, плот или иной плавучий объект (далее - буксируемый объект) в порт назначения с соблюдением условий буксировки и сдать его получателю, указанному в транспортной накладной, а другая сторона (отправитель) обязуется предъявить буксируемый объект для буксировки и оплатить ее" (пункт 1 статьи 88 КВВТ). Сбор древесины при ликвидации последствий транспортного происшествия с плотом возлагается на буксировщика, за исключением сбора такой древесины на водных участках, на которых сбор древесины возложен на организации, осуществляющие сплав древесины; собранная древесина должна быть доставлена буксировщиком в порт назначения (пункт 2 статьи 92 КВВТ);
5) забор воды из поверхностного ВО для удовлетворения личных бытовых нужд граждан, например для водоснабжения садового дома либо наполнения пруда-копани на ЗУ с применением технических средств. Такое водопользование может быть истолковано как подпадающее под действие пункта 1 части 1 либо пункта 17 части 3 статьи 11 ВК. Полагаем, что такое водопользование не требует оформления договором или решением, предусмотренными ВК, но может быть ограничено на основании части 4 статьи 6 ВК, согласно которой "на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения... в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации". В соответствии со статьей 18 ФЗ "О СЭБН" использование ВО "в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях... допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта". Такой запрет может быть введен также решением ОМС на основании статьи 41 ВК "Приостановление и ограничение водопользования" и части 2 статьи 27 ВК, согласно которой к полномочиям ОМС муниципальных районов и городских округов относится установление правил использования ВО общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд;
6) полив (орошение) земельных участков сельскохозяйственного назначения крестьянских (фермерских) хозяйств. Пункт 16 части 3 статьи 11 ВК не требует договора или решения для полива только садовых, огородных, дачных земельных участков и участков личных подсобных хозяйств. Не обязывают получать какие-либо разрешения на полив указанных ЗУ из поверхностных ВО и другие нормативные акты. Для орошения остальных земель сельскохозяйственного назначения необходимо решение о предоставлении ВО в пользование (пункт 10 части 2 статьи 11 ВК). Вместе с тем пункт 16 части 3 статьи 11 ВК не обязывает получать такое решение также для проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными. В этой связи на практике будет трудно проконтролировать использование забираемой крестьянскими хозяйствами воды на орошение их земель сельскохозяйственного назначения либо на уход за сельскохозяйственными животными;
7) организованный отдых групп граждан, состоящих из детей, ветеранов, инвалидов, граждан пожилого возраста. Термин "организованный" применительно к отдыху указанных групп граждан, состоящих в основном из недееспособных и ограниченно трудоспособных лиц, использованный в пункте 11 части 2 статьи 11 ВК, означает, что их отдых организован специализированным юридическим лицом: пионерским лагерем, санаторием и т.п. Такое водопользование требует принятия решения о предоставлении ВО в пользование. Вместе с тем из ВК однозначно не следует, что такое решение допустимо в отношении группы, состоящей одновременно как из детей, так и из ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов: на это указывают слова "а также организованного" в пункте 11 части 2 статьи 11 ВК. Полагаем, что организованный отдых указанных граждан - не только детей и не только инвалидов, ветеранов, граждан пожилого возраста - означает обязанность организатора отдыха заключить договор водопользования на основании пункта 2 части 1 статьи 11 ВК во всех случаях "смешанных групп", а также "смешения групп" (например, в одном санатории одновременно отдыхает группа детей и граждане иного возраста, не входящие в эту группу).
Практика может выявить и другие "сложные цели" и случаи надлежащего оформления ВО в пользование. При их выявлении следует тщательно проанализировать не только статью 11 ВК, но и другие его положения, а также иные нормативные акты, связанные с водопользованием.
Сложности оформления водопользования в соответствии с водным законодательством иногда порождают попытки его "обхода" способами, которые суды не признают законными. Пример.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 апреля 2010 г. N ВАС-5071/10

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Куликовой В.Б., судей Медведевой А.М., Полубениной И.И. рассмотрела в судебном заседании заявление Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Самарской области, г. Самара, о пересмотре в порядке надзора решения от 14.08.2009 по делу N А55-17235/2008 Арбитражного суда Самарской области, Постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2009 и Постановления Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2010 по тому же делу по иску открытого акционерного общества "Порт Тольятти", г. Тольятти Самарской области, к обществу с ограниченной ответственностью "Алпен-Тек", г. Самара (далее - общество "Алпен-Тек"), Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Самарской области, г. Самара (далее - Территориальное управление Росимущества по Самарской области; территориальное управление), о признании недействительными торгов от 08.05.2008 на право заключения договоров доверительного управления недвижимым имуществом, находящимся по адресу: Самарская область, г. Тольятти, ул. Коммунистическая, д. 96, проведенных обществом "Алпен-Тек".
Третьи лица, участвующие в деле: открытое акционерное общество "Волгатранстерминал", Федеральное агентство водных ресурсов.
Суд

установил:

решением Арбитражного суда Самарской области от 14.08.2009, оставленным без изменения Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2009 и Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2010, иск удовлетворен.
Заявитель - территориальное управление просит в порядке надзора отменить оспариваемые судебные акты как вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права. Заявитель считает, что акватория порта, включенная в состав лота, является сооружением - объектом недвижимости и не является водным объектом, и нарушений положений законодательства при проведении торгов не допущено. Заявитель также указывает на то, что право федеральной собственности на указанное имущество возникло до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", поэтому он не согласен с выводом суда о необходимости государственной регистрации права собственности на упомянутое имущество, а также приводит иные доводы, в том числе указывает на процессуальные нарушения, допущенные судами.
Изучив принятые по делу судебные акты и доводы заявителя, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации пришла к заключению о том, что оснований, установленных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), для передачи дела на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов не имеется.
Как установлено судами, в соответствии с распоряжением Территориального управления Росимущества по Самарской области от 17.09.2007 N 424-р и информационным сообщением, опубликованным в газете "Волжская коммуна" от 27.03.2008, обществом "Алпен-Тек" 08.05.2008 был проведен конкурс на право заключения договоров доверительного управления объектом недвижимого имущества, расположенным по указанному адресу, в состав которого были включены причальные набережные и иное перечисленное имущество, а также акватория порта 40 га, и все это имущество было выставлено одним лотом для проведения указанного конкурса.
К участию в конкурсе были допущены ОАО "Порт Тольятти", ОАО "Волгатранстерминал", ООО "Волгаинтранс". По результатам проведенного конкурса между обществом "Алпен-Тек" и победителем конкурса - ОАО "Волгатранстерминал" был заключен соответствующий договор.
В силу пункта 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
Исходя из установленных по делу обстоятельств, на основании пункта 1 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), определяющего акваторию как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, с учетом положений статей 11, 16 ВК РФ, предусматривающих порядок передачи в пользование водных объектов, а также с учетом компетенции органов государственной власти в области водных отношений, установленной статьей 24 ВК РФ, суды признали, что торги от 08.05.2008 по предоставлению в пользование упомянутого имущества, включающего водный объект, были проведены с нарушением положений законодательства и являются недействительными.
Выводы судов основаны на установленных по делу обстоятельствах и нормах законодательства.
Доводы заявителя, направленные на переоценку фактических обстоятельств дела, установленных судами, не относятся к основаниям статьи 304 АПК РФ.
Доводам заявителя по вопросам государственной регистрации права на недвижимое имущество и наличия правомочий по распоряжению спорным имуществом судом кассационной инстанции дана правовая оценка.
Приведенные заявителем процессуальные нарушения не привели к принятию неправильных судебных актов и не являются безусловным основанием для их отмены (часть 3 статьи 288 АПК РФ).
Анализ иных доводов, содержащихся в заявлении о пересмотре в порядке надзора судебных актов, показал, что в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 304 АПК РФ.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

определил:

в передаче дела N А55-17235/2008 Арбитражного суда Самарской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов отказать.

Председательствующий судья
В.Б.КУЛИКОВА

Судья
А.М.МЕДВЕДЕВА

Судья
И.И.ПОЛУБЕНИНА

Если водопользователь по характеру своей деятельности вынужден осуществлять и забор, и сброс воды, то ему необходимо сначала заключить договор (пункт 1 части 1 статьи 11 ВК), а затем получить решение (пункт 2 части 2 статьи 11 ВК), а не наоборот, поскольку, во-первых, сброса воды без ее предварительного забора не может быть и, во-вторых, решение о предоставлении ВО в пользование для сброса воды будет приниматься исходя из параметров забора водных ресурсов, указываемых в договоре водопользования. Если забор и сброс осуществляются не территориях разных субъектов РФ, в том числе из одного ВО, то договор и решение необходимо получать от предоставляющих ВО в пользование органов разных субъектов РФ.
Если водопользование предполагается осуществлять на ВО (его части), находящемся на границе двух субъектов РФ, то водопользователю необходимо соответственно заключить договор или получить решение в обоих субъектах РФ. Однако если такой ВО - море или водоем, вошедший в Перечень, утвержденный распоряжением Правительства от 31 декабря 2008 года N 2054-р (см. комментарий к статье 26 ВК), то договор или решение должен заключать (принимать) территориальный орган Росводресурсов.
ВК и подзаконные акты, принятые в его исполнение, упоминают о договоре водопользования и решении о предоставлении ВО в пользование только в единственном числе. Поэтому в случае, если у одного лица предполагается водопользование на разных ВО либо на разных частях одного ВО, в отношении каждого (каждой) из них необходимо заключать (принимать) отдельный договор (отдельное решение).

Статья 12. Договор водопользования

Комментарий к статье 12

Договор водопользования должен заключаться только для целей, соответствующих части 1 статьи 11 ВК.
Гражданское законодательство применяется не столько к собственно договору водопользования, сколько к отношениям сторон, возникающим из договора водопользования. При наличии группы подзаконных актов, принятых во исполнение ВК, в том числе утвержденной примерной формы договора водопользования (см. комментарий к статье 16 ВК), применение к нему положений об аренде из ГК имеет исключительно вспомогательный характер. К договорам водопользования могут применяться положения ГК, которых нет в водном законодательстве.
Договор водопользования признается заключенным с даты его регистрации в ГВР (часть 3 статьи 12 ВК). Практическое значение данное положение имеет в основном в случаях, когда договор водопользования подписывает орган субъекта РФ, поскольку регистрацию договора водопользования в ГВР осуществляет не он, а орган Росводресурсов. Имеются случаи, когда договор водопользования (решение) о предоставлении ВО в пользование подписан (принято) ОГВ субъекта РФ, а орган Росводресурсов отказывает в их регистрации.

Статья 13. Содержание договора водопользования

Комментарий к статье 13

1. Буквальное содержание частей 1 и 2 статьи 13 ВК "перекрыто" утвержденной примерной, но довольно обстоятельной формой договора водопользования (см. комментарий к статье 16 ВК). В данном случае следует отметить, что все указанные в пунктах 1 - 6 части 1 статьи 13 ВК условия договора водопользования являются существенными. Отсутствие хотя бы одного из них означает, что договор не считается заключенным и не может быть зарегистрирован в ГВР.
Сведения о ВО, на котором предполагается водопользование (пункт 1 части 1 статьи 13 ВК), должны содержаться в ГВР. Сведения о ВО нужны исключительно в объеме, необходимом для заключения договора водопользования на определенную часть ВО. Описание границ частей ВО важно, если на разных частях ВО осуществляется или планируется разное водопользование. Состав сведений о ВО водное законодательство не уточняет, что особенно важно в условиях неполноты сведений ГВР о некоторых ВО. Отсутствие в ГВР без или иных сведений о ВО не рассматривается законодательством как законное основание для отказа в заключении договора водопользования.
Цель водопользования определяется заявителем исходя из части 1 статьи 11 ВК, уполномоченный орган не вправе навязывать другую цель водопользования. Вид водопользования определяется в соответствии со статьей 38 ВК (см. комментарий к ней). Условия водопользования заявитель вправе указать сам, но они подлежат согласованию с заинтересованными ОГВ (см. комментарий к статье 16 ВК).
Срок договора водопользования может быть не больше 20 лет (статья 14 ВК) с преимущественным правом его заключения на новый срок (статья 15 ВК). Срок водопользования должен исходить из его условий. Например, если в период договора водопользования на ВО предполагаются строительство и последующая эксплуатация здания, то срок договора должен быть максимальным. Минимальный срок водопользования законодательством не установлен.
Об иных условиях водопользования см. комментарий к статьям 16 - 20 ВК. "Нормы, регулирующие порядок предоставления водного объекта в пользование, не содержат положений, обязывающих исполнительный орган представлять водный объект в пользование только в соответствии с заявленными водопользователем требованиями" (Определение ВАС от 10 мая 2011 года N ВАС-5240/11).
2. Схемы размещения сооружений на ВО, как следует из части 3 статьи 13 ВК, - не единственный материал в графической форме, который должен прилагаться к договору водопользования. Каких-либо требований к ним водное законодательство не устанавливает. Соответственно уполномоченный орган не вправе эти требования выдвигать.
В графической форме к договору водопользования должны прилагаться "зоны с особыми условиями использования территорий". Это различные охранные и санитарно-защитные зоны. К таким зонам относится и водоохранная зона.
Каждая зона с особыми условиями использования территорий (и акваторий) подлежит оформлению картой-планом объекта землеустройства в соответствии с Постановлением Правительства от 30 июля 2009 года N 621, с последующим внесением сведений о ней в ГВР, ГКН и ЕГРП. Например, при намерении использовать акваторию для рекреации недалеко от ГЭС к договору водопользования должна прилагаться карта-план объекта землеустройства на охранную зону ГЭС или сведения о ее границах из ГКН, из которых следует, что часть акватории для рекреации не попадает в охранную зону ГЭС.
Водное законодательство не уточняет, кто должен прилагать такие документы к договору водопользования - заявитель или уполномоченный орган. Полагаем, что этот вопрос должен решаться исходя из административного регламента о заключении договора водопользования, содержащего исчерпывающий перечень документов, которые должен прилагать к заявлению о заключении договора водопользования заявитель (см. комментарий в статье 16 ВК). Если эти документы не возложено представлять на заявителя, то их должен приложить к договору водопользования уполномоченный орган. Сведения из этих документов, в том числе в графической форме, должны содержаться в ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК).
Прилагаемые к договору водопользования схемы сооружений на ВО и карты-планы зон с особыми условиями использования территорий должны сопровождаться пояснительной запиской в произвольной форме.

Статья 14. Срок договора водопользования

Комментарий к статье 14

Статья 14 ВК называет только максимальный срок договора водопользования - 20 лет. Заключение договора водопользования на больший срок, особенно если он заключался уполномоченным органом субъекта РФ, должно привести к отказу в регистрации его в ГВР. Если такой отказ не последовал, то договор считается заключенным на 20 лет.
Минимальный срок договора водопользования не установлен, поэтому может быть любым меньше 20 лет.

Статья 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок

Комментарий к статье 15

1. Статья 15 ВК о преимущественном праве на заключение договора водопользования на новый срок предшествует статье 16 ВК о заключении "первоначального" договора водопользования. С точки зрения правовой логики правильнее было бы статьи 15 и 16 ВК поменять местами.
Положения о преимущественном праве на заключение договора водопользования на новый срок исключительно важны, поскольку:
1) уполномоченные органы иногда необоснованно навязывают заключение договора водопользования на меньший срок, чем просит заявитель;
2) не все водопользователи имеют преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок;
3) законодательство не обязывает заявителя для заключения договора водопользования на новый срок представлять в уполномоченный орган те же документы, которые необходимы для заключения нового договора водопользования.
2. Статья 15 ВК предусматривает "преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок", а не "преимущественное право водопользователя на заключение нового договора водопользования". Такое содержание статьи 15 ВК означает, что содержание договора водопользования может измениться только в части срока или других условий, изменение которых предписано нормативными актами (например, об изменении размера платы за пользование ВО постановлением Правительства).
Изменение других условий ранее заключенного договора водопользования, в том числе существенных, исключение одних и добавление других условий возможно только по взаимному согласию сторон такого договора, что подтверждает часть 2 статьи 15 ВК. Соответственно уполномоченный орган не вправе навязывать свои условия или отказывать в сохранении условий ранее заключавшегося договора водопользования при отсутствии изменения условий водопользования нормативным актом.
Водопользователь, имеющий преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок и желающий его реализовать, обязан письменно уведомить об этом уполномоченный орган не позднее чем за три месяца до окончания срока действия этого договора. Рекомендуется уведомлять уполномоченный орган значительно раньше с доказательствами получения им такого уведомления.
3. Преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок имеют не все водопользователи. Не имеют его водопользователи:
1) ненадлежащим образом исполнявшие свои обязанности по договору водопользования. Доказательством ненадлежащего исполнения обязанностей является привлечение водопользователя к ответственности за нарушение водного законодательства или договора водопользования, за исключением случаев, когда привлечение к ответственности было признано незаконным решением суда. Уполномоченный орган обязан отказать в заключении договора водопользования на новый срок водопользователю, привлекавшемуся к такой ответственности;
2) водопользователи, заключавшие договоры водопользования по результатам аукциона. Полагаем, что данное положение части 1 статьи 15 ВК необходимо исключить. Иначе водопользователь, пользовавшийся ВО на основании заключенного по результатам аукциона договора водопользования и вложивший в связи с этим немалые денежные средства, рискует их лишиться без своей вины;
3) водопользователи, уведомившие уполномоченный орган о желании заключить договор водопользования менее чем за три месяца до окончания срока действия договора водопользования.
О преимущественном праве на заключение договора водопользования в соответствии с ВК лицом, заключавшим договор пользования ВО до вступления в силу комментируемого ВК, см. комментарий к статье 5 Вводного закона.
4. Часть 3 статьи 15 ВК с учетом того, что к договору водопользования применяются положения об аренде "из ГК" (часть 2 статьи 12 ВК), с терминологическими изменениями копирует абзац третий пункта 1 статьи 621 ГК, согласно которой, "если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков". Поэтому в случае споров о преимущественном праве на заключение договора водопользования следует ожидать судебных решений исходя из Постановления Пленума ВАС от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды".
В целом часть 3 статьи 15 ВК представляется не согласующейся с частью 1 статьи 15 ВК. Отказать в преимущественном праве на заключение договора водопользования на новый срок уполномоченный орган вправе, даже обязан только вышеуказанным водопользователям. Поэтому, отказав им, уполномоченный орган вправе и до истечения года заключить договор водопользования с иным лицом той же частью ВО, для той же цели и т.п. Водопользователь, которому уполномоченный орган отказал в преимущественном праве на заключение договора водопользования на новый срок, может попытаться заключить новый договор водопользования на аукционе, представив в уполномоченный орган необходимые документы.
Отказать же в заключении договора водопользования на новый срок иным водопользователям уполномоченный орган не вправе. Если вопреки части 1 статьи 15 ВК все-таки отказал и в течение года со дня истечения срока действия договора водопользования такой договор был заключен с другим лицом, то первоначальный водопользователь получает права, предусмотренные частью 3 статьи 15 ВК.
Соответственно если уполномоченный орган нарушил преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок, водопользователь не принудил уполномоченный орган к заключению такого договора в судебном порядке, уполномоченный орган заключил договор водопользования с иным лицом более чем через год, то первоначальный водопользователь не имеет прав, предусмотренных частью 3 статьи 15 ВК. Поэтому водопользователям, имеющим преимущественное право на заключение договора водопользования на новый срок, но получившим отказ уполномоченного органа, рекомендуется не рассчитывать на часть 3 статьи 15 ВК, а понуждать уполномоченные органы к заключению договора водопользования на новый срок в судебном порядке.

Статья 16. Заключение договора водопользования

Комментарий к статье 16

1. Заключение договора водопользования в соответствии с гражданским законодательством (часть 1 статьи 16 ВК) означает, что к такому договору могут применяться не только общие положения ГК об аренде, о чем говорится в части 2 статьи 12 ВК, но и другие положения ГК, а также иных актов гражданского законодательства. Ими являются, например, общие положения ГК о договоре.
Вместе с тем гражданское законодательство применяется при заключении договора водопользования, если ВК не установлено иное. Поскольку части 2 и 3 комментируемой статьи предусмотрели принятие соответствующих постановлений Правительства, положения ГК, устанавливающие иное, применяться не могут.
2. Во исполнение статьи 16 ВК принято два "похожих" Постановления Правительства: от 14 апреля 2007 года N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении такого аукциона" и от 12 марта 2008 года N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования". Каждое из них утвердило соответствующие Правила, основные различия которых приведены в таблице.

Правила подготовки и заключения  
договора водопользования, право на
 заключение которого приобретается
     на аукционе, утвержденные     
Постановлением Правительства от 14
      апреля 2007 года N 230           Правила подготовки и заключения   
      договора водопользования,      
     утвержденные Постановлением     
 Правительства от 12 марта 2008 года
                N 165                
Применяются в любом из следующих   
случаев:                           
1) предусматривается разметка      
границ акватории;                  
2) предусматривается размещение на
акватории зданий, строений,        
плавательных средств, других       
объектов и сооружений, а также     
иное обустройство акватории            Применяются, когда не                
предусматриваются разметка границ    
акватории, размещение на ней зданий,
строений, плавательных средств,      
других объектов и сооружений и       
какое-либо иное обустройство         
акватории (что практически           
встречается редко)                   
Подготовка и заключение договора   
водопользования могут              
осуществляться на основании        
заявления заинтересованного лица   
или по инициативе уполномоченного  
органа                                 Подготовка и заключение договора     
водопользования могут осуществляться
только на основании заявления        
заинтересованного лица               
Не предусматривают представление   
заявителем документов для          
подготовки и заключения договора   
водопользования                        Предусматривают представление        
заявителем определенных документов,  
в том числе "документа о             
предоставлении в пользование         
земельного участка, необходимого для
осуществления водопользования"       
Не допускается вносить изменения в
договор водопользования,           
заключаемый (заключенный) по       
результатам аукциона                   Не предусмотрен запрет вносить       
изменения в договор водопользования  
дополнительными соглашениями         
    Не распространяются на порядок       
подготовки и заключения договора     
водопользования по результатам       
аукциона                             

Проводить аукцион обязательно при любом предполагаемом обустройстве акватории: если предусматривается только ее разметка, без размещения сооружений; если разные претенденты предполагают размещение на акватории разных сооружений и др. Поэтому в проведении аукциона не может быть отказано, если не предполагается размещение на акватории всех указанных в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства от 14 апреля 2007 года N 230, объектов, тем более не в единственном числе (двух зданий, трех сооружений и т.п.).
Независимо от Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 14 апреля 2007 года N 230, договор водопользования должен заключаться по результатам аукциона, если имеется несколько претендентов на право заключения договора водопользования (часть 2 статьи 16 ВК). Аукцион придется подготавливать и в случае, если имеется два претендента (конкурирующая заявка) на заключение договора водопользования.
В соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства от 12 марта 2008 года N 165, уполномоченный орган сначала 60 дней рассматривает документы, представленные "первым" заявителем, и осуществляет иные действия по "оценке возможности" водопользования (пункт 22), затем обеспечивает официальную публикацию сообщения о приеме документов от иных претендентов, с даты которой в течение 30 дней документы для заключения договора водопользования могут представить иные претенденты (пункт 23). Следовательно, даже если "первый" заявитель предварительно оформил и представил в уполномоченный органов все необходимые для заключения договора водопользования документы, среди которых такой весьма затратный и сложный, как "документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования", то в ближайшие три месяца у него может появиться конкурент, что обязывает уполномоченный орган подготовить договор водопользования к заключению на аукционе в порядке, установленном Правилами, утвержденными Постановлением Правительства от 14 апреля 2007 года N 230. То есть у "первого" заявителя на договор водопользования нет никаких гарантий, что затраты, вложенные в образование и получение ЗУ, необходимого для водопользования (весьма вероятно, что тоже на аукционе), не окажутся напрасными. При этом не ясно, откуда документ на ЗУ, необходимый для водопользования, появится у "второго" заявителя, поскольку такой ЗУ должен располагаться напротив участка акватории, в большинстве случаев вплотную к границе ВО (на береговой полосе).
Таким образом, водное законодательство установило преимущественно аукционный порядок заключения договора водопользования, обязав к этому и водопользователей, которые ранее использовали ту же часть ВО, построили на нем объекты недвижимости на основании решений о предоставлении ВО в пользование (например, причал на основании пункта 3 части 2 статьи 11 ВК) и, возможно, являются естественными монополистами. Такое положение выгодно в основном "водным спекулянтам", которые имитируют заинтересованность в водопользовании, но в реальности заинтересованы исключительно в получении денег от подлинного водопользователя или претендента на водопользование за свой отказ от участия в аукционе на право заключения договора водопользования. Практика показывает, что документы на участие в аукционах на право заключения договоров водопользования и договоров аренды ЗУ подают одни и те же лица. В связи с этим полагаем необходимым внесение в законодательство изменений, в соответствии с которыми от заключения договора водопользования по результатам аукциона освобождаются лица, которые ранее осуществляли водопользование на данной части ВО и построили на нем объекты недвижимости, а также землепользователи, которые ранее получили ЗУ, необходимый для водопользования, и (или) имеют на законном основании за границей акватории объекты недвижимости, необходимые для водопользования.
Нуждается в изменении и терминология комментируемых актов. Правила, утвержденные Постановлением Правительства от 14 апреля 2007 года N 230, предписывают использовать для размещения недвижимости акваторию, что противоречит понятию акватории (см. комментарий к статье 1 ВК). При этом некоторые другие положения ВК (пункт 3 части 2 статьи 11, часть 2 статьи 50 и др.) допускают размещение на ВО (не на акватории!) недвижимости без заключения договора водопользования. Фактически Правила, утвержденные Постановлением Правительства от 14 апреля 2007 года N 230, пытаются распространить на ряд целей водопользования договорное, то есть аукционное, оформление, а также платность водопользования. Такая неопределенность может обусловить дополнительные трудности в оформлении водопользования и признание отдельных положений Постановления Правительства от 14 апреля 2007 года N 230 частично не соответствующими ВК в судебном порядке.
Собственно строительство на ВО и его оформление должны осуществляться после оформления водопользования в соответствии с градостроительным законодательством (см. комментарий к статье 14 Вводного закона и ФЗ "Об ИЗУ").
3. Согласно части 4 статьи 16 ВК "при заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке". Полагаем, что в данном положении содержится противоречие: договор, заключаемый по результатам, то есть после аукциона, не может изменить условия аукциона.
Поскольку проект договора водопользования прилагается к документации об аукционе, часть 4 статьи 16 ВК следует, очевидно, понимать как запрет вносить изменения в договор водопользования перед его подписанием по результатам аукциона и в период действия договора водопользования дополнительными соглашениями. Такие изменения возможны только в случае вступления в силу нормативного акта или судебного решения, изменяющего условия договора водопользования. В таком случае можно использовать форму примерного дополнительного соглашения к договору водопользования, приложенную к письму Росводресурсов от 31 декабря 2009 года N СН-02-25/5789.
Дополнительным соглашением возможна передача прав и обязанностей по договору водопользования, заключенному по результатам аукциона, другому лицу без изменения содержания такого договора.
Изменение дополнительным соглашением содержания договора водопользования возможно, если:
1) он заключался не по результатам аукциона;
2) содержание дополнительного соглашения не предполагает разметку границ акватории, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, иное обустройство акватории.
4. В соответствии с частью 5 статьи 16 ВК Постановлением Правительства от 28 сентября 2010 года N 767 (с последующими изменениями) официальным сайтом РФ для размещения информации о проведении торгов определен сайт www.torgi.gov.ru. Из части 5 статьи 16 ВК следует, что извещение о проведении аукциона не должно (может) размещаться на сайте организатора аукциона (уполномоченного органа). Часть 5 статьи 16 ВК даже не содержит слов "договор водопользования". Следовательно, отсутствие на сайте уполномоченного органа информации об аукционе на право заключения договора водопользования определенной частью ВО не означает, что такой аукцион не готовится.
Пример из судебной практики.

ПРЕЗИДИУМ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 декабря 2010 г. N 9461/10

(Извлечение)

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, извещение о проведении открытого водного аукциона на право заключения договора водопользования, в том числе по лоту N 2, опубликованное 02.10.2008 в приложении к газете "Якутия" и на сайте Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) в сети Интернет, сведений о водном объекте, об условиях договора, о банковских реквизитах счета для перечисления необходимых средств, вносимых в качестве обеспечения заявки (задатка), об условиях их внесения не содержит.
Организатором аукциона также не были выполнены требования пункта 17 Правил проведения аукциона в части опубликования следующей информации: требования к содержанию и форме заявки, инструкция по ее заполнению; форма, порядок, дата начала и окончания срока предоставления участникам аукциона разъяснений положений, содержащихся в документации; порядок проведения осмотров заинтересованными лицами и заявителями предоставляемого в пользование водного объекта.
Согласно пункту 28 Правил проведения аукциона датой начала подачи заявок является дата опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте извещения. Прием заявок прекращается непосредственно перед началом процедуры вскрытия конвертов с заявками. В указанный срок заявитель подает заявку по форме, установленной в документации.
По смыслу данных нормативных положений процедура вскрытия конвертов с заявками должна состояться в день окончания приема заявок.
Между тем, как следует из материалов дела, в обозначенный в опубликованном извещении срок окончания подачи заявок - 20.10.2008 до 17.00 (по местному времени) - процедура вскрытия конвертов с заявками не состоялась.
Процедура рассмотрения заявок по лоту N 2 была проведена 21.11.2008 в период с 17.00 до 18.00 (протокол N 7). При этом указанный в протоколе срок окончания подачи заявок на участие в аукционе (07.11.2008, 17.00) отличается от срока окончания подачи заявок, обозначенного в извещениях, опубликованных в газете и на официальном сайте (20.10.2008).
Поскольку документы, разработанные организатором аукциона, не соответствуют требованиям названных нормативных правовых актов в части доведения до всеобщего сведения информации о необходимой документации и в части срока рассмотрения заявок, нарушенными оказались права и законные интересы как реального, так и потенциального участника аукциона.
В частности, из-за отсутствия необходимой информации о размере задатка по лоту N 2, не размещенной организатором аукциона, заявитель был вынужден обратиться с соответствующим письмом к департаменту, однако ответа на него не последовало, что адресатом не отрицается.
В результате общество было лишено возможности представить заявку в надлежащей форме - с приложением документов, подтверждающих внесение задатка. Направление же заявки без приложения этих документов на основании пункта 33 Правил проведения аукциона влечет отклонение заявки как не соответствующей требованиям, предусмотренным пунктом 25 этих же Правил.
С учетом того что департамент в протоколе рассмотрения заявок от 21.11.2008 N 7 ссылается не на тот срок, который указан в опубликованном извещении, а также с учетом того, что по смыслу пункта 28 Правил проведения аукциона именно день вскрытия конвертов с заявками считается днем окончания принятия заявок, выводы судов трех инстанций об отсутствии фактов нарушения департаментом прав и законных интересов заявителя со ссылкой на направление обществом письма с вопросом о размере задатка по лоту N 2 за пределами срока окончания приема заявок являются неправомерными.
Президиум считает, что допущенные организатором торгов нарушения оказали существенное влияние на результат открытого водного аукциона и лишили заявителя возможности реализовать свое право на участие в нем по лоту N 2.
Такая правовая позиция соответствует судебной практике, рассмотренной в информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства" (пункт 2).
<...>
Содержащееся в настоящем Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Часть 6 статьи 16 ВК на десять дней после размещения информации о результатах аукциона на сайте www.torgi.gov.ru "отодвигает" датирование договора водопользования, заключенного по результатам аукциона или если аукцион признан несостоявшимся.
5. Комментарий к статье 16 и другим статьям ВК, а также постановлениям Правительства о договоре водопользования приводится в объеме, не охваченном содержанием Административного регламента по осуществлению Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по предоставлению права пользования водным объектом на основании договоров водопользования, утвержденного Приказом МПР от 26 декабря 2008 года N 347. Его полный текст, в том числе контактные данные всех территориальных органов Росводресурсов, приведен в приложении к комментарию. Он позволяет территориальному органу Росводресурсов (обычно БВУ) не позднее чем за 15 дней до окончания срока подачи заявок отказаться от проведения аукциона (пункт 3.3.1.18) без указания причин отказа.
Административный регламент по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования, был утвержден Приказом МПР лишь 12 марта 2012 года N 57, зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ 4 июля 2002 года, и только после этого опубликован, то есть после подготовки данного комментария, к печати. Поэтому его текст в приложении к комментарию не приводится.
Подобные регламенты ранее утверждались в некоторых субъектах РФ (например, Указ главы Республики Мордовия от 18 августа 2010 года N 152-УГ).
Форма примерного договора водопользования утверждена Постановлением Правительства от 12 марта 2008 года N 165 (см. приложение к комментарию).
О согласовании условий водопользования с иным ОГВ и необходимости иметь ЗУ для водопользования см. комментарий к статье 23 ВК.

Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования

Комментарий к статье 17

Исключительно отсылочный характер статьи 17 ВК означает, что в водном законодательстве не должны содержаться положения об изменении или расторжении договора. Тем не менее в форме примерного договора водопользования, утвержденной Постановлением Правительства от 12 марта 2008 года N 165, есть раздел V "Порядок изменения, расторжения и прекращения договора".
Пример из судебной практики.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июня 2009 г. N ВАС-7020/09

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Воронцовой Л.Г., судей Балахничевой Р.Г., Ксенофонтовой Н.А. рассмотрела в судебном заседании заявление открытого акционерного общества "Водный холдинг "Дон ВК Юг" от 08.05.2009 N 878 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2008 по делу N А53-13470/08-С2-11 и Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2009 по тому же делу по иску открытого акционерного общества "Водный холдинг "Дон ВК Юг" (г. Ростов-на-Дону, далее - общество) к Комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Ростовской области (г. Ростов-на-Дону, далее - комитет) об обязании внести изменения в пункт 31 договора от 01.07.2008 N 26.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Донское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов.
Суд

установил:

решением от 20.11.2008, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Суды руководствовались статьями 10, 421, 425, 433, 450, 451 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 12, 16, 17 Водного кодекса Российской Федерации, условиями договора от 01.07.2008 N 26 и исходили из отсутствия оснований для внесения изменений в спорный договор. Суды не усмотрели в действиях комитета признаков злоупотребления правом.
В заявлении о пересмотре в порядке надзора судебных актов общество просит их отменить, ссылаясь на нарушение единообразия в толковании и применении норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам спора.
Суд надзорной инстанции отказывает в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по следующим основаниям.
Судами установлено, что 01.07.2008 между обществом и комитетом заключен договор водопользования N 26, согласно пункту 31 которого срок его действия составляет два года.
В силу пункта 30 договор считается заключенным с момента его регистрации в государственном водном реестре. В государственном водном реестре данный договор зарегистрирован 04.07.2008.
Отказ комитета на предложение общества об изменении договора в части распространения его действия на отношения сторон с 01.02.2008 явился основанием для предъявления настоящего иска.
Согласно статье 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение договора возможно по соглашению сторон, если иное не предусмотрено законом или договором. По требованию одной из сторон договор может быть изменен по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной и в иных случаях, предусмотренных законом или договором. При этом существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.
Поскольку доказательств существенных нарушений комитетом условий спорного договора, которые могут явиться основанием для его изменения, а также соглашения об изменении условий спорного договора не представлено, суды пришли к выводу об отсутствии оснований, предусмотренных статьей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации для внесения изменений в спорный договор.
Довод общества о том, что распространение действия спорного договора на отношения сторон, действовавшие с 01.02.2008, не противоречит действующему законодательству и не повлечет для комитета наступления негативных последствий, несостоятелен.
Исходя из положений статей 421, 433 Гражданского кодекса Российской Федерации условие о распространении действия договора на отношения сторон, сложившиеся до его заключения, предполагает согласование данного условия в добровольном порядке и является правом, а не обязанностью лица.
Ссылка общества на злоупотребление комитетом правом, выразившимся в отказе в распространении действия договора на отношения, сложившиеся между сторонами до его заключения, в связи с возможностью применения к нему штрафных санкций за водопользование в отсутствие договора, не принимается. Данное утверждение заявителя носит предположительный характер и не может рассматриваться в качестве вреда, причиняемого отказом в распространении действия договора на отношения, сложившиеся между сторонами до его заключения.
В нарушение положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обществом не представлено доказательств, подтверждающих нарушение его прав действиями комитета, требований комитета о взыскании штрафных санкций за водопользование до заключения договора не представлено.
С учетом изложенного оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не имеется.
Руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

определил:

в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела N А53-13470/08-С2-11 Арбитражного суда Ростовской области для пересмотра в порядке надзора решения от 20.11.2008 и Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2009 по тому же делу отказать.

Председательствующий судья
Л.Г.ВОРОНЦОВА

Судья
Р.Г.БАЛАХНИЧЕВА

Судья
Н.А.КСЕНОФОНТОВА

Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования

Комментарий к статье 18

1. Часть 1 статьи 18 ВК имеет отсылочный характер к ГК, но раздел IV "Ответственность сторон" есть и в форме примерного договора водопользования, утвержденной Постановлением Правительства от 12 марта 2008 года N 165.
Часть 2 статьи 18 ВК установила пеню за просрочку внесения платы за пользование ВО, указанную в договоре водопользования и установленную в соответствии с постановлениями Правительства, принятыми во исполнение статьи 20 ВК.
2. Часть 3 статьи 18 ВК обязывает платить штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование ВО, установленной договором водопользования. Этот штраф не может взиматься, если забор водных ресурсов был произведен без оформления договора водопользования.
Размер штрафа по части 3 статьи 18 ВК фиксированный и не зависит от величины превышения объема забранной воды над установленным договором водопользования. В связи с этим полагаем необходимым законодательно установить прогрессивную шкалу такого штрафа.
Пример из судебной практики.

ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июля 2010 г. N ВАС-9569/10

ОБ ОТКАЗЕ В ПЕРЕДАЧЕ ДЕЛА В ПРЕЗИДИУМ
ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Балахничевой Р.Г., судей Бондаренко С.П., Шилохвоста О.Ю., рассмотрев в судебном заседании заявление Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области от 21.06.2010 N 08-17/1377 о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Вологодской области от 11.12.2009 по делу N А13-12674/2008 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.03.2010 по тому же делу
по иску Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, г. Вологда (далее - департамент), к открытому акционерному обществу "ОГК-6" в лице филиала ОАО "ОГК-6" Череповецкая ГРЭС, г. Кадуй (далее - общество), о взыскании 16376050 рублей штрафа за забор (изъятие) водных ресурсов в III квартале 2008 года в объеме, превышающем установленный договором водопользования от 30.11.2007 N 162,

установила:

решением арбитражного суда первой инстанции от 11.12.2009, оставленным без изменения Постановлением суда кассационной инстанции от 19.03.2010, исковые требования удовлетворены частично, с общества в пользу департамента взыскано 300000 рублей штрафа за забор (изъятие) в 3 квартале 2008 года водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования от 30.11.2007 N 162, в остальной части иска отказано.
В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора департамент просит их отменить, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не установлены последствия нарушения обществом обязательств, поэтому необоснованно уменьшен размер штрафа за пользование водным объектом.
Рассмотрев заявление и материалы надзорного производства, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения заявления исходя из следующего.
Судом установлено, что между департаментом и обществом (водопользователь) заключен договор от 30.11.2007 N 162 (зарегистрирован в государственном водном реестре от 01.12.2007 N 35-00.00.00.000-Р-ДЗВО-С-2007-00162/00), в соответствии с которым водопользователь принял в пользование от департамента Судское русловое водохранилище (р. Суда) в границах участка водопользования согласно плану-схеме, прилагаемой к договору.
Превышение обществом объема забора водных ресурсов в 3 квартале 2008 года над лимитом, установленным договором от 01.05.2005 N 278-05, явилось основанием для обращения департамента в суд с настоящим иском.
Согласно пункту 5.3 договора за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором объем забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном размере ставки платы за пользование водным объектом.
Водопользователем факт нарушения обязательств по договору не оспаривается.
Статьей 18 Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие Федеральным законом от 03.06.2006 N 73-ФЗ, установлено, что за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователь обязан уплатить штраф за такое превышение в размере пятикратной платы за пользование водным объектом.
В силу статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации суд вправе уменьшить неустойку, если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства. В каждом конкретном случае суд исследует данные вопросы, исходя из установленных по делу обстоятельств.
Уменьшая штрафные санкции, суд первой инстанции, поддержанный судом кассационной инстанции, пришел к выводу о том, что обществом годовой объем забора водных ресурсов не превышен, заявителем не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что превышение обществом забора водных ресурсов в 3 квартале 2008 года повлекло какие-либо негативные последствия. В связи с этим отклоняется довод заявителя о том, что судом первой инстанции не установлены последствия нарушения обществом обязательств, вследствие чего необоснованно уменьшен размер штрафа за пользование водным объектом.
Предоставляя суду право уменьшить размер неустойки, закон не определяет критерии и пределы ее соразмерности. Определение несоразмерности неустойки последствиям нарушения обязательства осуществляется судом в каждом конкретном случае по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Потому опасения заявителя о том, что судебными актами создан прецедент, позволяющий в будущем бесплатно пользоваться водными ресурсами, является безосновательным.
Не принимается довод о том, что размер штрафа даже с учетом его снижения не может быть меньше, чем сумма платы за забор того количества воды, которое превысило установленный лимит.
Во-первых, в данном деле требование о взыскании указанной платы за пользование водным объектом не заявлено, во-вторых, судом установлено, что за предусмотренный договором объем водозабора в 3 квартале 2008 года плата внесена обществом полностью.
В силу пункта 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации только при наличии оснований, предусмотренных статьей 304 названного Кодекса.
Таких оснований не имеется.
Руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

в передаче дела N А13-12674/2008 Арбитражного суда Вологодской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения от 11.12.2009 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.03.2010 по указанному делу отказать.

Председательствующий судья
Р.Г.БАЛАХНИЧЕВА

Судья
С.П.БОНДАРЕНКО

Судья
О.Ю.ШИЛОХВОСТ

Кроме того, "нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток" (часть 1 статьи 8.14 КоАП).

Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу

Комментарий к статье 19

Водопользователь вправе передать свои права и обязанности по договору другому лицу в соответствии с ГК, а также административным регламентом (см. комментарий к статье 16 ВК). Законодательно запрещена такая передача по договору водопользования, предмет которого - забор водных ресурсов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Права и обязанности считаются переданными с даты регистрации передачи в ГВР.

Статья 20. Плата за пользование водным объектом

Комментарий к статье 20

1. Прежде всего следует обратить внимание на расположение статьи 20 ВК в системе его норм, а также на структуру статьи 20 ВК. Она завершает группу статей ВК, посвященных договору водопользования, и предваряет статьи ВК, посвященные принятию решения о предоставлении ВО в пользование.
Договор водопользования упоминается лишь в части 1 статьи 20 ВК, в частях 2 и 3 статьи 20 ВК говорится о плате за пользование ВО безотносительно к договору водопользования. Такое буквальное содержание статьи 20 ВК допускает утверждение ставок платы за пользование ВО не только для договоров водопользования, но и решений о предоставлении ВО в пользование. Тем не менее Правительством утверждены ставки платы за пользование ВО, находящимися в федеральной собственности (а это почти все ВО, кроме некоторых прудов-копаней и обводненных карьеров), только для целей водопользования, требующих оформления договором водопользования.
2. Принципы установления платы за пользование ВО закреплены в части 2 статьи 20 ВК. Таких принципов всего три. Они адресованы прежде всего Правительству, которое на основании части 3 статьи 20 ВК Постановлением от 14 декабря 2006 года N 764 утвердило Правила расчета и взимания платы за пользование ВО, находящимися в федеральной собственности, а Постановлением от 30 декабря 2006 года N 876 - ставки платы за пользование ВО, находящимися в федеральной собственности.
Исходя из содержания статьи 20 ВК ставки платы можно было бы рассматривать как утвержденные Правительством исходя из принципов ее установления. Между тем принцип стимулирования экономного использования водных ресурсов (пункт 1 части 2 статьи 20 ВК), в наибольшей степени применимый к их забору из ВО (пункт 1 части 1 статьи 11 ВК), может быть соблюден при установлении либо высокого размера платы, либо льгот по ее уплате, либо мер и неотвратимости ответственности за неэкономное использование водных ресурсов. Однако размер платы в соответствии с Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 876 аналогичен размеру водного налога, льгот по ее уплате не установлено, а штрафы за превышение объема забранных водных ресурсов незначительны (см. комментарий к статье 18 ВК).
Принцип равномерности поступления платы за пользование ВО в течение года (пункт 3 части 2 статьи 20 ВК) не учитывает сезонность и особенности деятельности в течение года целого ряда предприятий, для которых необходим забор воды, что обусловило отсутствие учета такой специфики и в правительственных постановлениях о плате. Учитывать их, то есть допускать неравномерность поступления платы, придется, очевидно, договорами водопользования на основании статьи 13 ВК (см. комментарий к ней), что может войти в некоторое противоречие с принципом равномерности.
Принцип дифференциации ставок платы за пользование ВО в границах речного бассейна (пункт 2 части 2 статьи 20 ВК) более других реализован в Постановлении Правительства от 30 декабря 2006 года N 876 вслед за содержанием главы 25.2 НК "Водный налог" (см. ниже комментарий к данной статье).
3. Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 876 (с последующими изменениями) утверждены:

СТАВКИ
ПЛАТЫ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ
В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ <*>

--------------------------------
<*> Не приводятся.

4. Постановлением Правительства от 14 декабря 2006 года N 764 утверждены следующие Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

ПРАВИЛА
РАСЧЕТА И ВЗИМАНИЯ ПЛАТЫ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ,
НАХОДЯЩИМИСЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ <*>

--------------------------------
<*> Не приводятся.

Обязанность внесения платы у водопользователя появляется с даты регистрации договора водопользования в ГВР, поскольку только с этой даты договор водопользования считается заключенным (часть 3 статьи 12 ВК).
Приказом Росводресурсов от 30 сентября 2010 года N 263 утвержден Порядок организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.
5. Статья 20 ВК и акты, принятые в соответствии с ней, действуют с 1 января 2007 года. Водопользователи, оформившие водопользование до 1 января 2007 года, продолжают уплачивать водный налог в соответствии с главой "Водный налог" Налогового кодекса РФ. До ее введения (с 1 января 2005 года) действовал ФЗ от 6 мая 1998 года N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" и принятое в соответствии с ним Постановление Правительства от 28 ноября 2001 года N 826 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам".
Сравнение нормативных положений о плате за пользование ВО в соответствии с договором водопользования и о водном налоге показывает их значительное содержательное сходство, в том числе равнозначность размера платежей, несмотря на различие таблиц о плате и о налоге <7>. Поэтому лицам, осуществлявшим водопользование до 1 января 2007 года на основании лицензий на водопользование и договоров пользования ВО, до окончания срока их действия "переходить" на договор водопользования в соответствии с действующим ВК нет необходимости. Исключение составляет водопользование для целей сплава древесины на плотах и с применением кошелей - Налоговый кодекс РФ признавал его объектом налогообложения водным налогом, а пункт 9 части 2 статьи 11 ВК признал его подлежащим оформлению решением о предоставлении ВО в пользование, то есть не требующим установления платы за водопользование.
--------------------------------
<7> Подробнее см.: Шевчук А.В., Петрунин В.В., Селиверстова М.В. Водный кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий. 2-е изд. М., 2007. С. 206 - 212.

Однако если лицо оформило водопользование до 1 января 2007 года для одной цели и, продолжая его осуществлять, пожелает осуществлять водопользование для другой цели, то оно подлежит оформлению в соответствии с ВК и актами, принятыми в соответствии с ним. Например, организация, использующая акваторию на основании лицензии на водопользование и договора пользования ВО, при намерении осуществлять также забор воды, подпадающий под действие пункта 1 части 1 статьи 11 ВК, будет обязана заключить договор водопользования и кроме водного налога за использование акватории платить в соответствии со ставками, установленными Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 876.
Приведем также в полном объеме письмо Министерства финансов РФ от 30 декабря 2010 года N 03-06-05-02/17.

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО
от 30 декабря 2010 г. N 03-06-05-02/17 <*>

--------------------------------
<*> Не приводится.

Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование

Комментарий к статье 21

1. Буквальное содержание статьи 21 ВК посвящено только указанию органов, принимающих решения о предоставлении ВО в пользование.
Содержанию и порядку принятия решения о предоставлении ВО в пользование посвящены статьи 22 и 23 ВК соответственно.
Во исполнение статьи 23 ВК принято Постановление Правительства от 30 декабря 2006 года N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование".
Все эти положения исходя из установленного статьей 26 ВК распределения полномочий по предоставлению ВО в пользование "перекрыты":
1) Административным регламентом по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, утвержденным Приказом МПР от 14 сентября 2011 года N 763;
2) Административным регламентом по осуществлению Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по предоставлению права пользования водными объектами на основании решения о предоставлении водных объектов в пользование, утвержденным Приказом МПР от 22 декабря 2008 года N 340.
Оба регламента в полном объеме, в том числе контактные данные ОГВ субъектов РФ, реализующих переданные "водные" полномочия, а также типовая форма решения о предоставлении ВО в пользование приводятся в приложении к комментарию.
2. Решение о предоставлении ВО в пользование принимается в случае, если цель водопользования соответствует одному из пунктов части 2 статьи 11 ВК. Если цель водопользования соответствует пункту части 3 статьи 11 ВК, то решение о предоставлении ВО в пользование в соответствии с ВК не допускается.
Вместе с тем если цель водопользования подпадает под пункт части 2 статьи 11 ВК, но после ее достижения предполагает заключение договора водопользования, то, чтобы не заниматься оформлением водопользования дважды - сначала "под решение", а потом "под договор", заинтересованному лицу может быть выгодно сразу заключить договор водопользования. Например, лицо заинтересовано построить причал для стоянки маломерных судов. Для строительства причала необходимо решение о предоставлении ВО в пользование - пункт 3 части 2 статьи 11 ВК. Но после строительства причала потребуется использование прилегающей к нему акватории для стоянки маломерных судов, для чего необходим договор водопользования - пункт 2 части 1 статьи 11 ВК. Правила подготовки и принятия решения о предоставлении ВО в пользование и правила подготовки и заключения договора водопользования без аукциона во многом сходны. Риск вовлечения в заключение договора водопользования по результатам аукциона, то есть без гарантии его заключить, при этом есть, но он есть независимо от того, получал ли ранее один из претендентов на заключение договора водопользования решение о предоставлении ВО в пользование на той же части акватории (см. комментарий к статье 16 ВК). Поэтому заявителю имеет смысл попытаться заключить договор водопользования без аукциона и без предварительного решения о предоставлении ВО в пользование либо одновременно получить решение о предоставлении ВО в пользование и заключить без аукциона договор водопользования.
В отличие от порядка заключения и действия договоров водопользования решение о предоставлении ВО в пользование:
1) не принимается по результатам аукциона или по инициативе уполномоченного органа;
2) не предполагает плату во исполнение статьи 20 ВК;
3) может быть изменено во время своего действия;
4) не означает преимущественного права водопользователя на получение решения о предоставлении ВО в пользование на новый срок или на заключение договора водопользования без аукциона;
5) не ограничено максимальным сроком.

Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование

Комментарий к статье 22

Содержание решения о предоставлении ВО в пользование кроме статьи 22 ВК определяется административными регламентами, утвержденными приказами МПР (см. приложение к комментарию). Как и к договору водопользования, к решению о предоставлении ВО в пользование прилагаются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на ВО, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним (см. комментарий к статье 13 ВК).

Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование

Комментарий к статье 23

Статья 23 ВК содержит лишь общие положения о принятии решения о предоставлении ВО в пользование. Более подробные положения об этом содержатся в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844, административных регламентах, утвержденных приказами МПР. Но во всех них нет четких ответов на некоторые вопросы, связанные с оформлением водопользования. Ответы на эти вопросы важны для оформления водопользования не только решением о предоставлении ВО в пользование, но и договором водопользования:
1) заявление о принятии решения о предоставлении ВО в пользование с прилагаемыми документами предусмотрено подать на основании сведений о ВО из ГВР (пункты 7 - 8 Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844). То есть заинтересованное в водопользовании лицо сначала должно сделать соответствующий запрос в ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Предварительное получение сведений из ГВР претенденту на водопользование нужно в том числе для понимания, не оформлено ли ранее пользование той же частью ВО для другого лица.
Вместе с тем ГВР о многих ВО содержит далеко не все сведения, предусмотренные статьей 31 ВК, о некоторых ВО там нет и долго не будет никаких сведений. При этом водное законодательство и административные регламенты не предусматривают, какой минимальный объем сведений в ГВР о ВО должен быть, чтобы ВО был предоставлен в пользование, а также законен ли отказ в предоставлении ВО в пользование, если в ГВР о ВО нет никаких сведений (полагаем, что незаконен). Остается также неясным, зачем возлагать на претендента на водопользование обязанность самому получать сведения из ГВР, если оценка возможности и формирование условий водопользования остаются за уполномоченным органом, а также если водопользование предполагается на ВО, которые предоставляет в пользование тот же орган, который ведет ГВР, то есть Росводресурсы (его территориальный орган)?
В этой связи полагаем, что в законодательство следует внести изменения, в соответствии с которыми сведения из ГВР для оформления водопользования должен получать не заявитель, а уполномоченный орган (у заявителя право на получение сведений из ГВР сохранится), а также не допускается отказ в предоставлении ВО в пользование в связи с неполнотой или отсутствием сведений о ВО в ГВР;
2) уполномоченный орган обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными ОГВ (подпункт "г" пункта 20 Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844). В данном случае необходимо подчеркнуть, что это обязанность уполномоченного органа, которую он не вправе переложить на заявителя, а также недопустимость согласования условий водопользования с каким-либо ОМС. Но уполномоченный орган формирует окончательные условия водопользования с учетом схем территориального планирования, в том числе муниципального уровня.
Вместе с тем нигде не установлен перечень согласующих водопользование ОГВ. Он определяется в каждом случае индивидуально, исходя из режима и состояния ВО, заявленной цели водопользования, наличия на ВО ранее оформленного водопользования и т.п.
Практически во всех случаях условия водопользования должен согласовывать территориальный орган Росрыболовства, поскольку согласно части 3 статьи 17 ФЗ "О рыболовстве" "к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов".
На ВО, отнесенных к ВВП распоряжением Правительства от 19 декабря 2002 года N 1800-р, водопользование согласует орган в области внутреннего водного транспорта. Водопользование на ВО, используемых для питьевого водоснабжения, согласует орган Роспотребнадзора и т.п. Полагаем, что максимальный перечень ОГВ - согласователей условий водопользования соответствует перечню ОГВ, которые предоставляют в Росводресурсы сведения для внесения в ГВР (см. комментарий к статье 31 ВК). Каждый из согласующих органов может согласовать водопользование при определенных им условиях (закупить и запустить за счет водопользователя определенный вид рыбы в ВО, провести некоторые работы на ВО только в зимний период и т.д.), решение о предоставлении ВО в пользование должно приниматься в соответствии с ними.
В Положении о ведении государственного водного реестра, утвержденном Постановлением Правительства от 28 апреля 2007 года N 253, среди ОГВ, которые предоставляют в Росводресурсы сведения, указаны ОГВ субъектов РФ. Они представляют в Росводресурсы сведения "о договорах водопользования, о переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращении договоров водопользования, сторонами которых они являются, о принятых решениях о предоставлении в пользование водных объектов, о рыбопромысловых участках, режимах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, в границах которых расположены водные объекты, о водных объектах и расположенных на них гидротехнических и иных сооружениях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации". Но ни в одном нормативном акте в качестве согласователя условий водопользования по договору водопользования или решению о предоставлении ВО в пользование, заключаемому (принимаемому) ОГВ субъектов РФ, не указаны Росводресурсы. Обязан ли ОГВ субъекта РФ, предоставляющий ВО в пользование, согласовывать условия водопользования с Росводресурсами (его территориальным органом)? К полномочиям Росводресурсов такое согласование не отнесено. Росводресурсы вправе поучаствовать в оформлении такого водопользования на стадии регистрации в ГВР решения о предоставлении ВО в пользование либо договора водопользования, принятого (заключенного) ОГВ субъекта РФ;
3) к заявлению о предоставлении ВО в пользование прилагается "копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении - в случаях, предусмотренных законодательством" (подпункт "г" пункта 10 Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844). Это заключение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, предусмотренное Постановлением Правительства от 5 марта 2007 года N 145. Оно необходимо для выдачи разрешения на строительство, в том числе на ВО.
Вместе с тем при соблюдении всех положений законодательства такое заключение получить невозможно. Дело в том, что Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к ее содержанию, утвержденное Постановлением Правительства от 16 февраля 2008 года N 87, требует, чтобы проектная документация разрабатывалась в соответствии с градостроительным планом земельного участка (ГПЗУ). ГПЗУ возможно законно оформить только на образованный ЗУ. Но пункт 2 статьи 102 ЗК запрещает образование ЗУ на ЗВФ, покрытых поверхностными водами. Соответственно на необразованный ЗУ невозможно получить правоустанавливающий документ на ЗУ и ГПЗУ, а именно они требуются для выдачи разрешений на строительство и ввод построенного объекта в эксплуатацию (часть 7 статьи 51 и часть 3 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ). Без правоустанавливающего документа на ЗУ и ГПЗУ проектная документация объекта строительства не должна получить положительное заключение экспертизы, которая с 2012 года вследствие изменений градостроительного законодательства для многих объектов может быть негосударственной.
В этой связи требование от заявителя иметь не только проектную документацию, но и положительное заключение экспертизы на нее до принятия решения о предоставлении ВО в пользование или заключения договора водопользования является юридически невыполнимым. Соответственно все решения о предоставлении ВО в пользование и договоры водопользования в 2007 - 2012 годах были приняты, заключены и зарегистрированы в ГВР вопреки положениям градостроительного законодательства. С 2013 года образовать ЗУ на ЗВФ и оформить строительство на нем стало возможно в связи с принятием ФЗ "Об ИЗУ" (см. комментарий к ФЗ "Об ИЗУ").
В связи с изложенным полагаем необходимым либо внести в законодательство изменения о том, что к заявлению о предоставлении ВО в пользование необходимо прилагать документы, предусмотренные ФЗ "Об ИЗУ", или допустить образование ЗУ на ЗВФ, покрытых поверхностными водами, либо исключить требование прилагать к заявлению о предоставлении ВО в пользование копию положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении;
4) к заявлению о предоставлении ВО в пользование прилагается "документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования" (подпункт "е" пункта 10 Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844). Имеется в виду не ЗУ под водой, а ЗУ около ВО. Логично, чтобы этот ЗУ одной из своих границ имел границу ВО, то есть располагался бы на береговой полосе, но законодательство к этому не обязывает.
Вместе с тем если ЗУ не будет примыкать к береговой линии, то береговая полоса будет использоваться водопользователем без правоустанавливающего документа на ЗУ на береговой полосе с практически неизбежным ограничением ее общедоступности. В связи с этим полагаем необходимым внести в законодательство изменения, в соответствии с которыми для водопользования нужно предварительно получить ЗУ, имеющий общую границу с береговой линией ВО, на котором будет осуществляться водопользование.
Пока же дополнительную неопределенность в решение этого вопроса внес пункт 3.2 статьи 22 ЗК, введенный ФЗ "Об ИЗУ", согласно которому "договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе". Пункт 3.2 статьи 22 ЗК иногда истолковывается ОГВ и ОМС, уполномоченными распоряжаться ЗУ, в качестве основания для отказа в заключении договора аренды ЗУ на береговой полосе до оформления водопользования. Но поскольку оформить водопользование до землепользования (аренды ЗУ на береговой полосе) по водному законодательству возможно не всегда, пункт 3.2 статьи 22 ЗК следует толковать иначе - как обязывающий ОГВ и ОМС предоставлять ЗУ именно на береговой полосе лицам, которым удалось оформить водопользование без договора аренды ЗУ на береговой полосе.
Также необходимо уточнить, что правоустанавливающий документ на ЗУ на берегу не является необходимым документом для каждого случая водопользования. Для установления, является ли правоустанавливающий документ на ЗУ необходимым для водопользования, полагаем необходимым руководствоваться решением Верховного Суда от 6 октября 2009 года N ГКПИ09-1159.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 6 октября 2009 г. N ГКПИ09-1159 <*>

(Извлечение)

--------------------------------
<*> Не приводится.

О необязательности для заключения договора водопользования правоустанавливающего документа на ЗУ, граничащего с ВО, если водопользование не предполагает использование такого ЗУ, говорится в письме Росводресурсов от 1 июня 2010 года N СН-02-26/2696.
Если ЗУ за границей ВО действительно необходим для водопользования, то он должен соответствовать предполагаемому водопользованию. Например, для строительства моста (пункт 5 части 2 статьи 11 ВК) явно не годится ЗУ с видом разрешенного использования "для садоводства". Соблюдение соответствия землепользования планируемому водопользованию должно осуществляться на всех стадиях их оформления, в противном случае водопользование может быть пресечено отказом в регистрации решения о предоставлении ВО в пользование в связи с тем, что срок договора аренды ЗУ, необходимого для водопользования, меньше срока водопользования (Определение ВАС от 13 ноября 2010 г. N ВАС-14901/10), признанием незаконным по иску прокуратуры договора аренды ЗУ сельскохозяйственного назначения для строительства берегоукрепительной дамбы (Определение ВАС от 28 апреля 2011 г. N ВАС-4930/11) и т.п.
Необходимость соответствия категории и вида разрешенного использования ЗУ цели водопользования не должна толковаться как основание для отказа в оформлении землепользования "у воды" водопользователям и объектам, для которых законодательство не предписывает определенный режим земель. Например, законодательство не содержит определение термина "яхт-клуб". Соответственно для размещения яхт-клубов на практике предоставляются и переводятся ЗУ в землях различных категорий: населенных пунктов, лесного фонда, рекреационного назначения в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов, промышленности и транспорта. Конкретизировать вид разрешенного использования ЗУ и территориальную зону для размещения яхт-клуба должны муниципальные правила землепользования и застройки либо классификатор видов разрешенного использования ЗУ, который должно утвердить Минэкономразвития РФ во исполнение абзаца третьего пункта 2 статьи 7 ЗК.
Предусмотренные подпунктом "е" пункта 10 Правил, утвержденных Постановлением Правительства от 30 декабря 2006 года N 844 ВК, "сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте", которые нужно прилагать к заявлению о предоставлении ВО в пользование, не обязательно означают, что соответствующую аппаратуру должен приобрести и использовать сам водопользователь. Полагаем возможным в качестве сведений о наличии такой аппаратуры приложить к заявлению о предоставлении ВО в пользование договор со специализированной организацией, профессионально занимающейся контролем качества воды в ВО.

Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 24

Статья 24 ВК "открывает" главу 4 ВК. Все ее статьи содержат положения об управлении в области использования и охраны ВО, то есть водных отношений.
Статья 24 ВК предусматривает неполный перечень полномочий ФОИВ в области водных отношений. Эти полномочия распределены между ними положениями о них, утвержденными Правительством во исполнение части 5 статьи 2 ВК.
Полномочия по нормотворчеству в области водных отношений возложены в основном на МПР. Реализацию нормативных актов в области водных отношений осуществляют в основном Росводресурсы (в части предоставления в пользование некоторых ВО) и Росприроднадзор (в части федерального надзора за надлежащей охраной ВО), их территориальные органы. Смежные с областью водных отношений полномочия имеют другие ФОИВ - Росрыболовство, Росгидромет, Ростехнадзор и др.
Некоторые полномочия ФОИВ в области водных или смежных отношений предусмотрены отдельными решениями Правительства. Например, согласно пункту 5 Постановления Правительства от 21 марта 2012 года N 222 "О мерах по реализации Договора между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об аренде Финляндской Республикой российской части Сайменского канала и прилегающей к нему территории и об осуществлении судоходства через Сайменский канал от 27 мая 2010 г." "определение места размещения грунта, извлекаемого при дноуглубительных работах на российской части Сайменского канала, осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов".
Непосредственно Правительство в области водных отношений издает нормативные акты во исполнение различных положений ВК (часть 4 статьи 2 ВК), уполномочено принимать решения о предоставлении ВО в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства и об изъятии у ОГВ субъектов РФ переданных полномочий в области водных отношений (см. комментарий к статье 26 ВК).

Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений

Комментарий к статье 25

Статья 25 ВК содержит исчерпывающий перечень "водных" полномочий ОГВ субъектов РФ, которые они должны осуществлять за счет средств своих бюджетов. Другие полномочия, указанные в части 1 статьи 26 ВК, ОГВ субъектов РФ должны осуществлять за счет субвенций из федерального бюджета.
Статья 25 ВК к полномочиям ОГВ субъектов РФ отнесла:
1) владение, пользование и распоряжение ВО, находящимися в собственности субъекта РФ (пункт 1). В соответствии со статьей 8 ВК (см. комментарий к ней) таких ВО немного. При наличии таких ВО, в том числе в случае образования по их береговым линиям ЗУ, определенный ОГВ субъекта РФ в качестве уполномоченного органа предоставляет их в пользование как ВО в соответствии с водным законодательством. Отсутствие ЗУ под ВО, находящимся в собственности субъекта РФ, не является основанием для отказа в оформлении водопользования на нем. Как собственник ВО субъект РФ обязан нести бремя его содержания за счет своего бюджета;
2) установление ставок, порядка расчета и взимания платы за пользование ВО, находящимися в собственности субъекта РФ (пункт 2). Данное полномочие исключительно производно от предыдущего: если нет ВО в собственности субъекта РФ, то нет (не могут устанавливаться и взиматься) ставки платы за пользование таким ВО. ОГВ субъектов РФ, устанавливая ставки, порядок расчета и взимания платы за пользование ВО, находящихся в их собственности, нередко копируют (с соответствующими незначительными изменениями) положения постановлений Правительства, принятых в соответствии со статьей 20 ВК;
3) участие в деятельности бассейновых советов (пункт 3). См. комментарий к статье 29 ВК;
4) разработку, утверждение и реализацию программ субъектов РФ по использованию и охране ВО или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ (пункт 4). Данное полномочие является весьма затратным (в части реализации) для бюджета субъекта РФ, но осуществляется в отношении ВО, находящихся в федеральной собственности, при том, что аналогичное полномочие ОГВ субъекта РФ может осуществлять за счет субвенций из федерального бюджета (см. комментарий к статье 26 ВК) без разработки собственной программы. Поэтому такие программы утверждены далеко не во всех субъектах РФ. Среди утвержденных можно назвать Программы:
- "Охрана поверхностных водных объектов на территории Кировской области на 2012 - 2017 годы" (утверждена Постановлением правительства Кировской области от 21 сентября 2011 года N 121/441);
- "Использование и охрана водных объектов Курганской области на 2012 - 2014 годы" (утверждена Постановлением правительства Курганской области от 26 сентября 2011 года N 463);
- Областная целевая программа "Берегоукрепление на 2010 - 2013" (утверждена Постановлением правительства Ярославской области от 11 ноября 2009 года N 1086-П);
- "Очистка акваторий Куйбышевского и Нижнекамского водохранилищ от затонувших и брошенных плавсредств на 2009 - 2011 годы" (утверждена Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 октября 2008 года N 762).
Основная официальная причина отсутствия подобных программ в других субъектах РФ - отсутствие бюджетных средств на их реализацию. Результат - неудовлетворительное, иногда катастрофическое состояние ВО;
5) резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 5). См. комментарий к статье 34 ВК;
6) осуществление регионального государственного надзора в области использования и охраны ВО, за исключением ВО, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на ВО, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной (пункт 6). Данное полномочие взаимосвязано с пунктами 12 и 13 статьи 25 ВК. Поскольку это одна из мер охраны ВО, находящихся в федеральной собственности, которые ОГВ субъектов РФ осуществляют за счет субвенций из федерального бюджета, ОГВ субъекта РФ не заинтересованы в изыскании на реализацию этого полномочия средств своих бюджетов;
7) утверждение правил пользования ВО для плавания на маломерных судах (пункт 7). Утверждение ОГВ субъекта РФ и действие таких правил означает, что на территории субъекта РФ не могут применяться в соответствующей части Правила пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации, утвержденные Приказом МЧС от 29 июня 2005 года N 502;
8) утверждение правил охраны жизни людей на ВО (пункт 8). ОГВ субъектов РФ только утверждают такие правила. Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на ВО, охране их жизни и здоровья возложено на ОМС - пункт 26 части 1 статьи 14, пункт 24 части 1 статьи 15, пункт 32 части 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статьей 27 ВК такое полномочие ОМС не предусмотрено;
9) участие в организации и осуществлении государственного мониторинга ВО (пункт 9). Мониторинг должен осуществляться за федеральными ВО. Лишь несколько субъектов РФ принимали свои акты о мониторинге ВО. Следует отметить Постановление губернатора Краснодарского края от 1 июля 2010 года N 519 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Мониторинг состояния дна, берегов, изменений морфометрических особенностей, состояния водоохранных зон водных объектов или их частей на территории Краснодарского края на 2011 - 2013 годы", которое не никак не смягчило катастрофическое затопление города Крымск в июле 2012 года. О мониторинге ВО см. комментарий к статье 30 ВК;
10) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении ВО, находящихся в собственности субъекта РФ (пункт 10). Если исходить из того, что в собственности субъекта РФ зарегистрированы только ЗУ с прудами-копанями и обводненными карьерами, то есть ВО, соответствующими статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК, то не ясно, какое вредное воздействие могут причинить воды из этих "больших ям". Возможно, имеются в виду случаи досрочного, вопреки запланированному, обводнения карьеров, в результате чего происходят подъем общего уровня грунтовых вод в округе и затопление прилегающих к обводненному карьеру территорий. Предвидя такие последствия, субъекты РФ не будут спешить регистрировать свое право собственности на ЗУ с такими обводненными карьерами, чтобы не пришлось расходовать средства бюджета субъекта РФ на предотвращение и ликвидацию вредного воздействия их вод;
11) осуществление мер по охране ВО, находящихся в собственности субъекта РФ (пункт 11). ОГВ субъекта РФ обязан принять меры к охране за счет своего бюджета только прудов-копаней и обводненных карьеров, в том числе с ЗУ, зарегистрированными в собственности субъекта РФ;
12) утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному надзору в области использования и охраны ВО (пункт 12). В такой перечень должны войти многие ВО, находящиеся в федеральной собственности (см. комментарий к статье 36 ВК);
13) установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный надзор в области использования и охраны ВО, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на ВО, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной (пункт 13). Данное полномочие производно от полномочий, предусмотренных пунктами 6 и 12 статьи 25 ВК.
В статье 25 ВК не указано предусмотренное статьей 54 (часть 1) ВК полномочие ОГВ субъектов РФ устанавливать порядок использования ВО в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России (см. комментарий к статье 54 ВК).

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 26

1. Положения о передаче отдельных полномочий РФ в области тех или иных отношений содержатся во многих ФЗ, принятых до и после ВК. Поэтому статья 26 ВК в этом отношении не является ни первой, ни исключением.
Фактически статья 26 ВК принудительно возложила на ОГВ субъектов РФ дополнительные обязанности в отношении федеральных ВО. Предусмотренные на их осуществление субвенции из федерального бюджета не покрывают все необходимые расходы (см. ниже). Кроме того, по статье 26 ВК невозможно понять, какой орган (чиновник) - федеральный или региональный - виноват в неосуществлении мероприятий по охране ВО или предотвращении их вредного воздействия и подлежит привлечению к ответственности.
2. Пункт 1 части 1 статьи 26 ВК передал ОГВ субъектов РФ полномочие по предоставлению в пользование федеральных ВО (их частей), расположенных на территории субъектов РФ. Исключение составляют:
1) любые федеральные ВО, предоставляемые в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи 21 ВК). Решения о предоставлении их в пользование должно принимать только Правительство;
2) моря. Для любых целей, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 11 ВК, участки морей предоставляются в пользование органами Росводресурсов. Пункт 1 части 1 статьи 26 ВК передал ОГВ субъектов РФ полномочие по предоставлению федеральных ВО, расположенных на территориях субъектов РФ, а моря не являются расположенными на территории того или иного субъекта РФ, поскольку согласно части 1 статьи 67 Конституции "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море". Однако участки морей (острова на них) некоторыми ОМС рассматриваются в качестве "своей" территории;
3) водоемы по Перечню, утвержденному во исполнение части 2 статьи 26 ВК распоряжением Правительства от 31 декабря 2008 года N 2054-р:

ПЕРЕЧЕНЬ
ВОДОЕМОВ, КОТОРЫЕ ПОЛНОСТЬЮ РАСПОЛОЖЕНЫ
НА ТЕРРИТОРИЯХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ КОТОРЫХ
ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПИТЬЕВОГО
И ХОЗЯЙСТВЕННО-БЫТОВОГО ВОДОСНАБЖЕНИЯ 2
И БОЛЕЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

--------------------------------
<*> Не приводится.

Все указанные водоемы для любых целей, кроме обеспечения обороны страны и безопасности государства, договорами водопользования и решениями о предоставлении ВО в пользование уполномочены предоставлять органы Росводресурсов. В отношении их ОГВ субъектов РФ не осуществляют меры по охране, предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (пункт 17 статьи 24, часть 2 статьи 26 ВК). Кроме того, включение водоема в указанный Перечень означает, что земли (территория) вокруг него имеют режим ЗСО (см. комментарий к статье 43 ВК).
Следует отметить, что распоряжение Правительства от 31 декабря 2008 года N 2054-р вопреки части 2 статьи 26 ВК расширило Перечень водоемов, полномочия в отношении которых не переданы ОГВ субъектов РФ. Часть 2 статьи 26 ВК предписывала Правительству установить перечень водоемов, "которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации". Но как видно из Перечня, многие включенные в него водохранилища и оба озера, то есть самые крупные водоемы России, не расположены полностью на территории одного субъекта РФ. Поэтому отдельные позиции Перечня могут быть оспорены в судебном порядке как несоответствующие части 2 статьи 26 ВК. При исключении их из Перечня все полномочия в отношении их, предусмотренные частью 1 статьи 26 ВК, перейдут к ОГВ субъектов РФ.
Распоряжение Правительства от 31 декабря 2008 года N 2054-р признало утратившим силу распоряжение Правительства от 16 ноября 2006 года N 1578-р. Пишем об этом в связи с целесообразностью воспроизведения в полном объеме распределения функций по предоставлению (прекращению) права пользования водными объектами в Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Приказом Росводресурсов от 19 октября 2007 года N 204:

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ
ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ (ПРЕКРАЩЕНИЮ) ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ
ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ АГЕНТСТВЕ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ

1. Настоящее распределение функций по предоставлению (прекращению) права пользования водными объектами в Федеральном агентстве водных ресурсов устанавливает распределение функций при осуществлении:
подготовки решений Правительства Российской Федерации о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
предоставления права пользования водохранилищами, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, или частей таких водохранилищ, Перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.11.2006 N 1578-р, а также морями или их отдельными частями;
прекращения прав пользования водными объектами в соответствии с нормами действующего водного законодательства:
- в отношении заключенных договоров водопользования и принятых решений о предоставлении водного объекта в пользование;
- в отношении действующих лицензий на водопользование и заключенных в соответствии с ними договоров пользования водными объектами.
2. Функции Федерального агентства водных ресурсов (далее - Агентство):
рассмотрение предложений территориальных органов Агентства о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также об изменении условий водопользования или прекращении прав пользования водными объектами по действующим решениям Правительства Российской Федерации, подготовка проектов актов Правительства Российской Федерации и представление их с необходимыми документами и обосновывающими материалами в МПР России;
осуществление действий, связанных с прекращением права пользования водными объектами в отношении лицензий на водопользование, выданных Агентством, и заключенных в соответствии с ними договоров пользования водными объектами.
3. Функции территориальных органов Агентства:
3.1. Территориальных органов Агентства (за исключением Отделов водных ресурсов бассейновых водных управлений Федерального агентства водных ресурсов в субъектах Российской Федерации) (далее - Управление):
рассмотрение документов о подготовке предложений о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства, подготовка предложений и направление документов с обосновывающими материалами в Агентство;
предоставление права пользования водными объектами на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование в зоне деятельности Управления:
- водохранилищами, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации в зоне деятельности Управления и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, или частей таких водохранилищ, Перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.11.2006 N 1578-р;
- морями или их отдельными частями, береговая линия которых примыкает к зоне деятельности Управления;
осуществление действий, связанных с прекращением права пользования водными объектами по:
- решениям Правительства Российской Федерации о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства по зоне деятельности Управления;
- лицензиям на водопользование и договорам пользования водными объектами, заключенным в соответствии с лицензиями на водопользование, выданными Управлением;
- договорам водопользования, заключенным Управлением;
- решениям о предоставлении водных объектов в пользование, вынесенным Управлением.
3.2. Отделов водных ресурсов бассейновых водных управлений Федерального агентства водных ресурсов в субъектах Российской Федерации (далее - Отдел):
рассмотрение, проверка представляемых заявителем документов и обосновывающих материалов для подготовки предложений о предоставлении водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства на основании решения Правительства Российской Федерации и направление проекта предложений с обосновывающими материалами в Управление;
рассмотрение представленных заявителем документов на соответствие требованиям действующего законодательства, обеспечение согласований условий водопользования с заинтересованными исполнительными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, подготовка проектов договоров водопользования и решений о предоставлении водного объекта в пользование в отношении водохранилищ, которые полностью расположены на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, или частей таких водохранилищ, входящих в Перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.11.2006 N 1578-р, а также морей или их отдельных частей и направление указанных проектов в Управление;
предоставление права пользования на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование от имени Управления:
- водохранилищами, которые полностью расположены на территориях субъекта Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, или частей таких водохранилищ, Перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.11.2006 N 1578-р;
- морями или их отдельными частями, береговая линия которых примыкает к территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
осуществление действий, связанных с прекращением права пользования водными объектами по:
- лицензиям на водопользование и договорам пользования водными объектами, заключенным в соответствии с лицензиями на водопользование, выданными Управлением;
- договорам водопользования, заключенным Отделом от имени Управления;
- решениям о предоставлении водных объектов в пользование, вынесенным Отделом от имени Управления.
4. Закрепление полномочий в части предоставления (прекращения) права пользования водными объектами на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водного объекта в пользование по зоне деятельности Управления за Отделами осуществляется приказом руководителя Управления в соответствии с техническими, квалификационными и кадровыми ресурсами Отделов.
5. Прекращение прав пользования водными объектами осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Как видно, центральный аппарат Росводресурсов непосредственно не занимается предоставлением ВО в пользование. Это функция БВУ или Отдела водных ресурсов "от имени" БВУ Росводресурсов в субъектах РФ. Кого именно из них - зависит от наличия приказа руководителя БВУ во исполнение пункта 4 Приказа Росводресурсов от 19 октября 2007 года N 204.
Осуществление мер по охране федеральных ВО (пункт 2 части 1 статьи 26 ВК), предотвращению вредного воздействия вод и ликвидации его последствий (пункт 3 части 1 статьи 26 ВК) в отношении федеральных ВО на территории субъекта РФ также возложено на ОГВ субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета. Исключение составляют водоемы по Перечню, утвержденному распоряжением Правительства от 31 декабря 2008 года N 2054-р, а также моря.
3. В отличие от пунктов 1 и 2 части 1 статьи 26 ВК, которые предусматривают полномочия ОГВ субъектов РФ в отношении ВО "или их частей", пункт 3 части 1 статьи 26 ВК содержит слово "полностью". Следовательно, ОГВ субъектов РФ не обязаны осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении ВО, находящихся в федеральной собственности и не полностью расположенных на территории одного субъекта РФ, не вправе расходовать на них субвенции из федерального бюджета. Согласно пункту 17 статьи 24 ВК "осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации" - полномочие федеральных ОГВ.
Пункты 2 и 3 части 1 статьи 26 ВК предусматривают переданные ОГВ субъектов РФ полномочия лишь в общем виде. Первоначально они раскрывались в Примерном перечне мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Приказом МПР от 18 марта 2008 года N 61. В дальнейшем они подверглись большей конкретизации приказами МПР, изданными в соответствии с частью 8 статьи 26 ВК, которые утвердили:
1) Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (утверждены Приказом МПР от 31 августа 2010 года N 337);
2) Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (утверждены Приказом МПР от 29 сентября 2010 года N 425).
Методические указания приводятся в приложении к комментарию. Следует отметить, что ими предписано ОГВ субъектов РФ среди мер по предотвращению вредного воздействия вод и ликвидации его последствий "принять решение по дальнейшей эксплуатации, защите или выносу объектов, попадающих в зону возможного затопления, подтопления паводковыми водами, а также берегообрушения, совместно с органами местного самоуправления и руководителями организаций" и исходя из пункта 13 части 3 статьи 11 ВК подтверждено, что для выполнения работ по охране ВО необходимо не решение о предоставлении ВО в пользование или договор водопользования, а выбор подрядной организации в соответствии с ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Некоторые субъекты РФ по переданным полномочиям принимают свои программы. Например, Постановлением Правительства Республики Алтай от 14 декабря 2010 года N 294 утверждена Республиканская целевая программа "Охрана водных объектов Республики Алтай и защита населения от негативного воздействия вод на период до 2020 года".
4. Согласно части 3 статьи 26 ВК средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
Ежегодно принимаемые ФЗ о федеральном бюджете предусматривают отдельным приложением средства каждому субъекту РФ на осуществление переданных полномочий в области водных отношений. Но они не покрывают все расходы субъектов РФ на реализацию переданных полномочий (если, конечно, исполнять их надлежащим образом в отношении всех федеральных ВО) и перечисляются несвоевременно.
Недостаточность средств на осуществление переданных полномочий признала и Концепция Федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах", утвержденная распоряжением Правительства от 28 июля 2011 года N 1316-р:
"Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на осуществление мероприятий в сфере водных ресурсов в 2008 году составили 9,4 млрд. рублей, в 2009 году - 9,9 млрд. рублей, в 2010 году - 8,1 млрд. рублей с учетом указанных субсидий, а также субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений. Таким образом, происходит сокращение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на водохозяйственные мероприятия.
В соответствии со статьей 26 Водного кодекса Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации передано исполнение отдельных полномочий Российской Федерации в сфере водных отношений с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение исполнения переданных полномочий в 2009 году составил 3,2 млрд. рублей.
В 2010 году расходы федерального бюджета на мероприятия по восстановлению и охране водных объектов, а также по защите населения и экономики от негативного воздействия вод сократились более чем на 20 процентов. Бюджетные ассигнования в 2011 - 2013 годах в сопоставимых ценах также не превысят уровень 2009 года".
Правительство фактически подтвердило, что в ближайшие годы водоохранные мероприятия надлежащим образом осуществляться не будут.
Во исполнение частей 4 и 5 статьи 26 ВК утверждены Методика определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации (Постановление Правительства от 30 октября 2006 года N 636) и Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений (Постановление Правительства от 27 октября 2006 года N 629). Эти нормативные акты регулируют скорее бюджетные, чем водные отношения.
5. Средства на реализацию переданных "водных" полномочий не могут расходоваться на другие цели (часть 6 статьи 26 ВК).
Исходя из частей 7 - 11 статьи 26 ВК уполномоченный ФОИВ жестко контролирует уполномоченные ОГВ субъектов РФ, вплоть до согласования их структуры. В соответствии с ними изданы:
1) Приказ МПР от 30 октября 2008 года N 273 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений";
2) Приказ МПР от 31 октября 2008 года N 290 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий".
По сути, статья 26 ВК и акты, принятые в ее исполнение, поставили ОГВ субъектов РФ в зависимое от федеральных ОГВ положение подневольного согласователя, ожидателя и просителя федеральных денег, не позволяя отказаться от переданных федеральных полномочий.

Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений

Комментарий к статье 27

Часть 1 статьи 27 ВК перечисляет полномочия ОМС в отношении ВО, находящихся в муниципальной собственности. Аналогичные полномочия предоставлены ОГВ субъектов РФ в отношении ВО, находящихся в их собственности, статьей 25 ВК (см. комментарий к ней). К собственности субъектов РФ и муниципальных образований относятся только некоторые пруды-копани и обводненные карьеры (см. комментарий к статье 7 Вводного закона и статье 8 ВК).
Части 2 и 3 статьи 27 ВК называют иные полномочия ОМС. Но статьей 27 ВК полномочия ОМС в области водных и "околоводных" отношений не исчерпываются. Другие полномочия ОМС, в том числе расходные, предусмотрены другими нормативными актами. Например, на ОМС поселений, муниципальных районов и городских округов возложено также обеспечение свободного доступа граждан к ВО общего пользования и их береговым полосам (см. комментарий к статье 6 ВК).
По предусмотренным ВК полномочиям ОМС принимают свои акты. Иногда ОМС вынуждены принимать свои акты в отношении федеральных ВО, поскольку их собственник - РФ - ничего не предпринимает для их охраны, иногда спасения. Например, в Городской целевой программе "Малые реки города Чебоксары на 2010 - 2012 годы и на период до 2015 года", утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 27 октября 2009 года N 1450, установлено: "Все малые реки города изучены слабо во всех отношениях. В настоящее время они мертвы и больше напоминают водосточные каналы".

Статья 28. Бассейновые округа

Комментарий к статье 28

Часть 1 статьи 28 ВК назвала бассейновый округ основной единицей управления в области использования и охраны ВО. Но это не означает, что количество и наименования бассейновых округов точно отражают количество и наименования бассейновых водных управлений Росводресурсов.
Приведем сравнительную таблицу бассейновых округов (в последовательности, перечисленной в части 2 статьи 28 ВК) и БВУ. Поскольку бассейновых округов по статье 28 ВК больше, чем БВУ, напротив наименований некоторых бассейновых округов аналогичное наименование БВУ отсутствует:

Наименование бассейнового округа по
статье 28 ВК           
      Наименование БВУ по сайту      
            Росводресурсов           
Балтийский                             
Баренцево-Беломорский                  
Двинско-Печорский                      Двинско-Печорское БВУ                
Днепровский                            
Донской                                Донское БВУ                          
Кубанский                              Кубанское БВУ                        
Западно-Каспийский                     Западно-Каспийское БВУ               
Верхневолжский                         Верхневолжское БВУ                   
Окский                                 
Камский                                Камское БВУ                          
Нижневолжский                          Нижневолжское БВУ                    
Уральский                              
Верхнеобский                           Верхнеобское БВУ                     
Иртышский                              
Нижнеобский                            Нижнеобское БВУ                      
Ангаро-Байкальский                     
Енисейский                             Енисейское БВУ                       
Ленский                                Ленское БВУ                          
Анадыро-Колымский                      
Амурский                               Амурское БВУ                         

С другой стороны, наименования некоторых БВУ не совпадают с наименованиями бассейновых округов, перечисленных в части 2 статьи 28 ВК. Существуют не названные в части 2 статьи 28 ВК Московско-Окское БВУ, Невско-Ладожское БВУ и Байкалводресурсы.
Таким образом, с одной стороны, согласно части 2 статьи 28 ВК, должно быть двадцать бассейновых округов. С другой стороны, есть пятнадцать БВУ, между которыми "распределены" ВО России. За шесть лет, прошедших после принятия ВК, их количество не сравнялось и наименования не унифицировались.
В этих условиях бассейновые округа, перечисленные в части 1 статьи 28 ВК, вряд ли могут быть основными единицами управления в области использования и охраны ВО. Единицами управления являются БВУ. Поэтому полагаем необходимым внесение изменений в статью 28 ВК, в соответствии с которыми количество и наименования бассейновых округов будут такими, как много лет существует на практике. Проект ВК, принятый Государственной Думой в первом чтении 22 апреля 2005 года, предусматривал установление всего десяти бассейновых округов. Обратное изменение - увеличение количества БВУ до количества бассейновых округов в действующей редакции части 1 статьи 28 ВК - означало бы увеличение количества чиновников.
Статья 28 ВК взаимосвязана со статьей 32 ВК. В соответствии с обеими статьями принято Постановление Правительства от 30 ноября 2006 года N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов" (см. комментарий к статье 32 ВК).
Для каждого бассейнового округа предполагается создание своего бассейнового совета (часть 1 статьи 29 ВК).

Галерея 

Яндекс.Погода

 

Сейчас на сайте 

Сейчас 35 гостей и ни одного зарегистрированного пользователя на сайте

Вход на сайт

Как настроить супер-сложный шаблон?

 

Яндекс.Метрика

 

Социальные сети

Рыбалка у нас

Пруд "Сухой-2", Пензенская, Неверкинский, с.Елшанка. Рыбалка всего 300 рублей. Проехать можно в любую погоду.

Подписка на новости

Scroll to top